Warum wird das Budgetrecht als das „Königsrecht“ des Parlaments bezeichnet?

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

Anhang

1 Einleitung

2 Geschichtliche Entstehung des parlamentarischen Budgetrechts
2.1 Steuerbewilligungsrecht bis zum 18. Jhd
2.2 Entstehung des Budgetrechts im Frühkonstitutionalismus im 19. Jhd
2.3 Entwicklung nach der Reichsgründung 1871

3 Haushaltsgesetzgebung in Deutschland
3.1 Entstehung des Haushaltsentwurfes
3.2 Beratungen des Haushaltsentwurfes im Bundestag
3.3 Inkrafttreten des Haushaltsgesetzes

4 Gefahren für das Budgetrecht
4.1 Ausgangslage für das Entstehen von Gefahren
4.2 Konkrete Gefahren des Budgetrechts

5 Schlussbetrachtungen

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Haushaltsprozess bis zum Bundeskabinett

Abbildung 2: Haushaltsprozess im Bundestag

Abbildung 3: Inkrafttreten des Haushaltsgesetzes

1 Einleitung

Diese Hausarbeit befasst sich mit dem Thema des Budgetrechtes und der Frage warum dieses als „Königsrecht“ des Parlamentes bezeichnet wird. Bevor wir uns inhaltlich damit befassen können müssen wir erst einmal klären was unter dem Begriff Budgetrecht zu verstehen ist.

„Mit Hilfe des Budgetrechts schafft das Parlament verbindliche Vorgaben für das Handeln der Exekutive und kann so die staatlichen Aktivitäten steuern“ (Zitat von Dr. Hermann Otto Solms; vgl. Anlage). Oder anders das Budgetrecht ist „die dem Parlament (Bundestag, Landtag) vorbehaltene Befugnis, den Haushaltsplan des Staates verbindlich festzustellen.¹ “

Um die oben genannten Fragen zu klären, beginne ich in Kapitel 2 mit der Erörterung der Geschichtlichen Entstehung des parlamentarischen Budgetrechts. Dazu wird die Ausgangslage im Mittelalter/Absolutismus und die Entwicklung über Preußen, Deutsches Reich und Weimarer Republik dargestellt.

In Kapitel 3 befasse ich mich mit der heutigen Situation und stelle dar, wie die Haushaltsgesetzgebung in Deutschland funktioniert. Ein zentraler Punkt spielt dabei die Arbeit im Parlament.

Anschließend, um Aufzuzeigen welche Probleme auftreten können, beschäftige ich mich im Kapitel 4 zuerst mit dem Wandel der Staatsaufgaben und erläutere dann die Gefahren des Budgetrechts und wie versucht wird diese zu verringern.

Alle Betrachtungen beziehen sich immer auf die Kernfrage, warum das Budgetrecht als das Königsrecht des Parlaments bezeichnet wird. Nach den inhaltlichen Teilen komme ich im Schlussteil zum Fazit.

2 Geschichtliche Entwicklung des parlamentarischen Budgetrechts

2.1 Steuerbewilligungsrecht bis zum 18. Jahrhundert

Mit dem Lauf der Geschichte versuchten die verschiedenen Gruppierungen in den Ländern ihre wirtschaftliche und politische Unabhängigkeit zu erkämpfen. Um dies zu erreichen wollten sich die Geistlichen, Städte und Ritterschaften von ihrem Fürsten loslösen. Dazu schlossen sich diese zu Ständen zusammen, um gegenüber dem Herrscher als eigenständige Macht aufzutreten und um Mitsprache bei den Finanzen zu erhalten.²

Die Voraussetzung für die Finanzierung eines Staates und damit für die Aufstellung eines Budgets ist das Vorhandensein einer Finanzverwaltung mit funktionierender Bürokratie. Im Mittelalter entwickelte sich eine dualistische Verwaltungsorganisation. Auf der einen Seite war die landesherrliche Finanzverwaltung, mit den Einnahmen die dem Fürsten direkt zustanden und auf der anderen Seite die der landständischen Finanzverwaltung. Wobei diese die Erträge der Steuern bekamen. Dadurch hatten die Stände politische Druckmöglichkeiten gegenüber dem Herrscher.³

Der Fürst konnte mit den Einnahmen aus Domänen und Regalien⁴ selbstständig wirtschaften. Die Stände hatten dabei keine Mitsprache. Reichten die finanziellen Mittel nicht aus, konnte mit Zustimmung der Stände Steuern erhoben werden.⁵ Dabei wurden keine langfristigen Steuersätze beschlossen, sondern die Stände entschieden bei jeder Ausgabe ob und in welchem Umfang Geld beschafft werden musste. Im Rahmen dieser Verhandlungen versuchten die Stände ihre politischen Interessen durchzusetzen. Der Fürst konnte darauf eingehen, um an das von ihm benötigte Geld zu kommen oder er nahm neue Schulden auf. Das Problem daran war, dass für die Rückzahlungen auch kein eigenes Geld zur Verfügung stand, sodass letztlich die Stände wieder einspringen mussten.⁶

Mit der Zeit gelang es den Landesherren das Steuerbewilligungsrecht zu unterwandern. Doch auch die Stände selbst läuteten, durch die ersten Bewilligungen von langfristigen Steuern, ihren Untergang ein. Ein weiterer Grund war der zunehmende Einfluss des Reiches auf die Arbeitsweise zwischen Fürsten und Stände. Die Fürsten nutzen Reichstagsbeschlüsse, um neue Steuern zu erheben. Die Stände konnten nichts dagegen einwenden. Durch Kriege und wirtschaftliche Krisen veränderte sich das Steuerbewilligungsrecht der Stände zunehmend. Aus den Bewilligungsrechten wurden Bewilligungspflichten.⁷

Die Schaffung der Stände waren ein Versuch sich der Herrschaft der Fürsten zu entziehen. Die verschiedenen Gruppierungen haben versucht Einfluss und Druck auszuüben. Mithilfe des Steuerbewilligungsrechts hatten sie zum ersten Mal die Möglichkeit der Teilhabe an finanziellen Entscheidungen. Zu dieser Zeit haben es die Herrscher geschafft, den größtmöglichen Einfluss zu verhindern.

2.2 Entstehung des Budgetrechts im Frühkonstitutionalismus im 19. Jahrhundert

Die ständischen Vertretungen blieben im Großen und Ganzen erhalten. Die Aufgaben wurden ohne große Änderungen übernommen. Die Steuerbewilligung blieb weiterhin die zentrale Funktion der Stände. Dazu kamen jetzt die Kreditermächtigung und die Gesetzgebung. Während sich die Stände nicht veränderten, entwickelte sich eine neue Staatsorganisation. Die vielen kleinen Territorien des Absolutismus vereinigten sich zu Staaten mit gemeinsamer Organisation und Bürokratie. In der Praxis wandelte sich damit auch das Verständnis des Volkes zu seinem Herrscher. In diesem Zeitalter gewann das monarchische Prinzip an Bedeutung. Der Monarch ist der Träger der Staatsgewalt. Er gibt zwar Mitwirkungsrechte an die Volksvertretungen ab, hat aber trotzdem umfassende Machtbefugnisse. Die Parlamente hatten kein Selbstversammlungsrecht. Sie konnten nur den Staat kontrollieren.

Von 1830 an entwickelte sich das Steuerbewilligungsrecht zu einem Ausgabenbewilligungsrecht. In den ersten Jahren blieben die Stände bei ihren alten Rechten. Sie bekamen eine genaue Übersicht mit den Staatsausgaben und -einnahmen und konnten diese prüfen. Die vielen kleinen Staaten überließen den Ständen unterschiedliche weitere Rechte. Einige Stände bekamen ein Mitwirkungsrecht, andere nicht. Der Haushalt veränderte sich allmählich zu einem einheitlichen Staatshaushalt. In einigen Gebieten wurde die Ausgabenbewilligung in der Verfassung verankert. Doch die Regierung war gemäß Verfassung nicht verpflichtet sich an die Vorgaben der Stände zu halten.

Ab dem Jahre 1848 besagte die Preußische Verfassung, dass das Budget durch Gesetz festgestellt wird. Das Problem daran war nicht die Verabschiedung, sondern die Vorgehensweise, wenn sich König und das Parlament nicht einigen können. Denn die Volksvertretung hatte so die Möglichkeit, durch die ihre Ablehnung den König zu einer bestimmten politischen Handlung zu zwingen.⁸⁹

Eine wichtige Entwicklung in dieser Zeit war die Schaffung von Parlamenten und eine grundlegende Demokratisierung der Gesellschaft. Die Volksvertretungen hatten nicht die gleichen Rechte wie heute, aber es waren erste Schritte hin zu einem aktiven und mündigen Bürger. Die Fortschritte für das Budgetrecht, waren die neue Organisation des Staates. Es gab einen einheitlichen Staatshaushalt der alle Einnahmen und Ausgaben enthielt. Dies findet auch heute noch so statt. Denn gemäß Art. 110 des Grundgesetzes sind alle Einnahmen und Ausgaben des Bundes in den Haushaltsplan einzustellen.

Mit der Preußischen Verfassung erhielt das Budgetrecht einen wichtigen Grundpfeiler. Eine besondere Errungenschaft war, dass der Haushalt per Gesetz vom Parlament verabschiedet werden musste. Dies wurde auch so in das Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland übernommen. Zu finden ist dies im Art. 110 des Grundgesetzes. Demnach muss ein Haushaltsplan aufgestellt werden und dieser ist beim Bundestag und Bundesrat einzubringen.

2.3 Entwicklung nach der Reichsgründung von 1871

Nach der Reichsgründung wurde das Budgetrecht erstmals beibehalten. Der Reichskanzler Bismarck hat immer wieder versucht dem Parlament die Entscheidung über die Militärausgaben zu entziehen. Dies gelang ihm aber nicht. Wenn es ihm gelungen wäre, hätte das Parlament sein Budgetrecht aus der Hand gegeben, denn die Militärausgaben betrugen mehr als 70 % der gesamten Reichsausgaben. Die andauernden Auseinandersetzungen endeten mit einem Kompromiss zwischen Reichstag und Reichskanzler. Die Einigung sah eine Bewilligung der Militärausgaben für sieben Jahre vor. Im Laufe des politischen Prozesses sank die Bewilligungsperiode immer weiter, bis sie seit dem Jahre 1893 fünf Jahre betrug.¹⁰

Das Budgetrecht der Reichsverfassung ähnelte sehr stark der preußischen Verfassung. Der Reichshaushalt beinhaltete alle Einnahmen und Ausgaben des Jahres. Er musste jährlich durch Gesetz beschlossen werden. Eine Besonderheit gegenüber dem preußischen System war die Tatsache, dass der Haushalt nach Verabschiedung in den beiden Kammern des Parlamentes durch den Kaiser verkündet werden musste. Die Initiativgewalt lag aber weiterhin bei der Exekutive. Der Reichstag hatte ein Steuererhebungsrecht. Das Problem war, dass die einzelnen Länder des Reiches eine von oben angeordnete Besteuerung ablehnten. So blieben dem Reich nur Einnahmen aus gemeinschaftlichen Verbrauchssteuern.¹¹

Nach dem Zusammenbruch des Reiches veränderte sich das Budgetrecht grundlegend. In der Verfassung der Weimarer Republik erhielt das Parlament ein umfassendes Budgetrecht. Die Regierung hatte die Initiative. Der Haushalt wurde mithilfe eines normalen Gesetzes beschlossen. In dem Haushaltsprozess bekam eine Institution weitreichende Rechte, der Haushaltsausschuss. Dieser hatte nun Mitwirkungsrechte, die ein Zeichen für den Demokratisierungsprozess des Budgetrechts waren.¹²

Die Verfassung des Deutschen Reiches von 1871 behielt im Wesentlichen alle positiven Elemente der preußischen Verfassung. Nur gab es jetzt eine weitere Verbesserung bei der Verabschiedung des Haushaltes. Denn nun musste der Kaiser den Haushalt verkünden, wenn das Parlament zugestimmt hat. Heute verkündet der Bundespräsident als Staatsoberhaupt der Bundesrepublik Deutschland die Gesetze. Aber auch die Verfassung der Weimarer Republik enthält wichtige Elemente der heute noch von Bedeutung sind. Der Haushaltsausschuss mit seinen umfangreichen Mitwirkungsrechten, ist gemäß der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GOBT) ein ständiger Ausschuss. Aller Haushaltsvorlagen sind diesem Ausschuss zu überweisen, gemäß § 95 GOBT.

Zusammenfassend lässt sich feststellen dass das Grundgesetz auf die Weimarer Verfassung aufgebaut hat. Viele positive Elemente im Hinblick auf das Budgetrecht wurden übernommen. Die erkannten Schwachstellen des Systems wurden ausgebessert und führten so zu den Ordnungen und Verfahrensweisen der Bundesrepublik Deutschland.

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¹ Online im Internet: URL: http://www.rechtslexikon24.net/d/budgetrecht/budgetrecht.htm, Stand: 17.07.2011

² Mandelartz, Das Zusammenwirken von Parlament und Regierung beim Haushaltsvollzug, 1980, S. 91

³ Hirsch, Haushaltsplanung und Haushaltskontrolle in der Bundesrepublik Deutschland, 1968, S. 13-15

⁴ Domänen sind Gebiete im Eigentum des Staates und Regalien sind königliche Hoheitsrechte

⁵ Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, 1989, S. 38-39

⁶ Hirsch, Haushaltsplanung und Haushaltskontrolle in der Bundesrepublik Deutschland, 1968, S. 14-15

⁷ Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, 1989, S. 47-50

⁸ Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, 1989, S. 53-59

⁹ Mandelartz, Das Zusammenwirken von Parlament und Regierung beim Haushaltsvollzug, 1980, S. 95-105

¹⁰ Hirsch, Haushaltsplanung und Haushaltskontrolle in der Bundesrepublik Deutschland, 1968, S. 13-15

¹¹ Heun, Staatshaushalt und Staatsleitung, 1989, S. 76-78

¹² Mandelartz, Das Zusammenwirken von Parlament und Regierung beim Haushaltsvollzug, 1980, S. 106-107