Vom Monopolisten zum Regulierer: Wandel der staatlichen Aufgaben in Deutschland am Beispiel der Liberalisierung und Regulierung des Telekommunikationsmarktes

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Regulierung als Staatsaufgabe
2.1 Staatliche Leistungsverwaltung
2.2 Der Staat und die Regulierungsfunktion

3. AusgestaltungderRegulierungsstruktur
3.1 Rechtliche Aspekte der Regulierung
3.2 Institutionen der Regulierung

4 Interessens- und Kooperationsstruktur
4.1 Staatliche Akteure
4.2 Die europäische Ebene
4.3 Private Akteure

5. Fazit

Abkürzungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

Vom Monopolisten zum Regulierer: Wandel der staatlichen Aufgaben in Deutschland am Beispiel der Liberalisierung und Regulierung des Telekommunikationsmarktes

1. Einleitung

Im Frühjahr des Jahres 2008 feierte die aus der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post hervorgegangene Bundesnetzagentur ihr zehnjähriges Bestehen als deutsche Regulierungsbehörde für ehemalige staatliche Produktionsmonopole. Anstatt selbst Infrastrukturleistungen durch staatliche Monopolunternehmen anzubieten, beschränkt sich der Staat seit dieser Zeit auf die Schaffung und Förderung von Wettbewerb auf den liberalisierten Märkten. Insbesondere im Bereich des Telekommunikationsmarktes ist die Liberalisierung bereits weit voran geschritten und hat einen auch für die Verbraucher vorteilhaften Wettbewerb erzeugt, der die Marktmacht des ehemaligen Monopolisten Deutsche Telekom erheblich reduziert hat und dennoch eine ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Dienstleistungen im Telekommunikationsbereich sicherstellt, sowie zur schnellen Verbreitung technologischer Entwicklungen zum Beispiel im Bereich der Hochgeschwindigkeitsdatenübertragung beigetragen hat.

Ziel der vorliegenden Arbeit ist die Betrachtung der Bewältigung dieser herausforderungsvollen Steuerungsaufgabe im Bereich der Marktregulierung durch die beteiligten Akteure. Hierbei soll die Frage geklärt werden, wie das rechtliche und institutionelle Gefüge der Regulierung im Telekommunikationsmarkt beschaffen ist und inwiefern im Rahmen dieser Strukturen, Kooperation und Kommunikation ausgestaltet wurden. Betrachtet werden hierbei sowohl nationale wie europäische Einflüsse auf die Struktur der Regulierung des Telekommunikationsmarktes in Deutschland.

Im Folgenden werde ich zunächst die historische Entwicklung vom Leistungserbringungsstaat hin zum Staat als Regulierer betrachten. Die rechtlichen und institutionellen Strukturen werden im Anschluss daraufhin analysiert, inwieweit sie der Interessenslage der beteiligten Akteuren geschuldet sind und ob das bestehende institutionelle Gefüge die Steuerungsaufgabe angemessen erfüllen kann.

2. Regulierung als Staatsaufgabe

2.1 Staatliche Leistungsverwaltung

Betrachtet man die historische Entwicklung der wirtschaftlichen Aufgaben- und Leistungsstruktur in der Bundesrepublik Deutschland zwischen staatlichen und privaten Akteuren, so war die Aufgabenverteilung bis in die achtziger Jahre des letzten Jahrhunderts eindeutig geregelt. Während sich die Privatwirtschaft für einen Großteil der Güter- und Leistungsproduktion verantwortlich zeichnete, oblag es dem Staat, den Betrieb „großtechnischer Infrastruktursysteme“^[1] sicherzustellen. Diese Aufteilung zwischen privater Wirtschaft und „Leistungsstaat“^[2] wurde bereits von John Stuart Mill als gemeinwohlförderlich beschrieben, solange sich der Staat auf solche Bereiche konzentriere, die für das Funktionieren des Staates notwendig seien. Hierzu ist insbesondere der Aufbau und Unterhalt von Infrastrukturleistungen zu zählen.^[3]

Im Bereich dieser staatlichen Produktionsmonopole waren Verwaltungseinheiten für die Leistungserbringung im Kontext gesetzlicher oder konstitutioneller Vorschriften verantwortlich. Die Kontrolle oblag einer obersten Bundesbehörde, die wiederum der Aufsicht des Parlamentes unterlag. Die Vorgabe des Rahmens der Leistungserzeugung in diesen Infrastrukturbereichen lag also in letzter Konsequenz im Bereich der politischen Meinungs- und Mehrheitsfindung des Parlamentes. Ebenso fanden auch die anderen Rahmenbedingungen des öffentlichen Dienstes Anwendung auf den Bereich der staatlichen Leistungserbringung. Dazu zählten insbesondere hierarchische Organisation, Anwendung des Verwaltungs- und Dienstrechts sowie öffentliche Haushaltswirtschaft.

Spätestens seit den achtziger Jahren des letzten Jahrhunderts sahen sich die öffentlichen Unternehmen immer stärkerer Kritik ausgesetzt.^[4] Besondere Kritikpunkte waren die als ineffizient angesehenen staatlichen Regelmechanismen und die daraus entstehende fehlerhafte Steuerung des Infrastrukturbereichs. Forderungen nach einer Liberalisierung und Privatisierung der staatlichen Produktionsmonopole wurden auch von Politikern erhoben, erhoffte man sich doch von „den Kräften des freien Marktes […] eine bessere, schnellere und innovativere Versorgung der Bevölkerung mit bestimmten Infrastrukturleistungen“^[5].

Die zentrale Hoffnung, die mit der Liberalisierung der Infrastrukturmonopole verbunden war, lag also in der Steigerung der Wirtschaftlichkeit in diesen Bereichen durch Anwendung der Prinzipien des Marktes. Retrospektiv betrachtet, ist diese Zielstruktur angesichts der sich steigernden Finanzdefizite öffentlicher Haushalte wenig erstaunlich, da eine Subventionierung unrentabler und ineffizient geführter wirtschaftlicher Bereiche immer belastender für den Staatshaushalt wurde, insbesondere in Bereichen, die einem so hohen technischen Wandel unterliegen wie der Telekommunikationssektor. Neben diesen wirtschaftlichen Argumenten muss auch der externe Druck auf die nationalen Monopolstrukturen Erwähnung finden, der insbesondere von der Europäischen Kommission als „major driving force in Europe […] for liberalization and privatization“^[6] ausgeübt wurde und auf eine Liberalisierung zielte, um einen weiteren zentralen Bereich der Produktion in das Konzept des freien Binnenmarktes zu überführen.^[7]

2.2 Der Staat und die Regulierungsfunktion

Im Bereich des Telekommunikationssektors kann die Regierungserklärung des damaligen Bundeskanzlers Helmut Kohl aus dem Jahr 1987^[8] als Initialzündung für eine Liberalisierung in Deutschland angesehen werden. Die angekündigte Neustrukturierung des Post- und Telekommunikationswesens vollzog sich in den folgenden Jahren in den Postreformen I-III, die schließlich zur vollständigen Öffnung des Telekommunikationsmarktes ab dem 1.1.1998 führte. Deutschland folgte damit der Entwicklung, die durch die Europäischen Richtlinien 88/301/EWG, 90/388/EWG, 90/387/EWG vorgezeichnet wurden und eine etappenweise Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes in Europa bis 1998 vorschrieben.

Von besonderer Bedeutung erweist sich hierbei die Richtlinie 90/387/EWG^[9]. In Artikel 5 wird hier die Errichtung nationaler Regulierungsbehörden für den Bereich der Telekommunikation erstmalig erwähnt. Auf den ersten Blick scheint hier ein Widerspruch zur beabsichtigten Liberalisierung und Deregulierung des Telekommunikationsmarktes zu existieren, bestimmt doch durch die Errichtung von staatlichen Regulierungsinstitutionen weiterhin „der Staat […] die Spielregeln der Marktteilnehmer“^[10].

Der Staat übernimmt mit der Regulierung allerdings eine Funktion, die in keinem Widerspruch zur sonstigen institutionellen Struktur des marktwirtschaftlichen Systems steht: Der Staat schafft Regeln für die Marktteilnehmer, die der Markt aus eigenem Antrieb nicht kreieren kann, überwacht die Einhaltung dieser Regeln, garantiert den offenen Marktzugang, verhindert marktschädigende monopolistische Strukturen und versucht negative Externalitäten zu verhindern.^[11] Insbesondere in zwei Bereichen bedarf es im Telekommunikationsbereich der regulierenden Steuerung des Staates: Im Bereich der marktschädigenden monopolistischen Strukturen und im Bereich der Sicherung der Grundversorgung der gesamten Bevölkerung mit grundlegenden Telekommunikationsdiensten.

Ohne staatliche Regulierung wäre es nicht zu erwarten gewesen, dass der ehemalige Staatsmonopolist Deutsche Telekom, der die gesamte Kunden- und Infrastruktur aus Monopolzeiten übernommen hatte einen freien und fairen Wettbewerb garantiert hätte. Im Bereich der Grundversorgung der Bevölkerung bestand die Gefahr, dass sich die Wettbewerber im Telekommunikationsmarkt auf die lukrativsten Ballungsräume konzentriert und eine Versorgung der ländlichen Gebiete vernachlässigt hätten. Diese Sicherstellung der Grundversorgung, auch als Universaldienstleistung bezeichnet, gehört in den Bereich der „sozialpolitischen Policyziele“^[12] im Vorfeld der Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes.^[13]

Es wird deutlich, das der „Regulierungsstaat“^[14] nicht mehr für die Leistungsproduktion zuständig ist, sondern nur noch eine Rahmensteuerung vornimmt, um mit interventionsstaatlichen Mitteln eine allgemeine Wohlfahrtssteigerung zu bewirken.^[15] Durch die Neuorientierung der staatlichen Steuerungsstrategie weg vom „public ownership“ hin zur „administrative regulation“^[16] erhält der Staat eine neue Form gesellschaftlicher und marktwirksamer Steuerungs- und Gestaltungsfähigkeit, die ihn von der eigenen Leistungserstellung befreit und eine Konzentration auf administrative Steuerung ermöglicht.^[17] Im Sinne einer differenzierten Betrachtung des Privatisierungsbegriffs lässt sich dementsprechend nicht von einer vollständigen materiellen Privatisierung, also einer „völligen Verlagerung der Aufgabe in den privaten Bereich unter Aufgabe der staatlichen Verantwortung für die Aufgabenerfüllung“^[18] sprechen, sondern von einer Privatisierung mit anschließender gemeinwohlorientierter regulatorischer Steuerung. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund der materiellen Verpflichtungen des Artikels 87 f des Grundgesetzes (dazu näher Kapitel 3.1).

[...]

^[1] Schneider 1997, S. 248

^[2] Grande 1993, S. 371

^[3] vgl. Mill 1981, S. 130 ff

^[4] vgl. Hartenberger 2007, S. 5

^[5] ebd.

^[6] Schneider 2001, S. 60

^[7] vgl. Grande/Eberlein 2000, S. 632, Czada/Lütz/Mette 2003, S. 174

^[8] vgl. BPA-Bulletin , S. 15 ff

^[9] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31990L0387:DE:HTML

^[10] Czada/Lütz/Mette 2003, S. 171

^[11] vgl. König/Benz 1997, S. 69 ff

^[12] zu intensiven Darlegung der „social policy goals“ siehe Schuppert, 1997, S. 562

^[13] vgl. Czada/Lütz/Mette 2003, S. 178, vgl. Hartenberger 2007, S. 6

^[14] Hartenberger 2007, S.1, Schuppert 1997, S.559

^[15] vgl. Werle/Müller 1997, S. 264

^[16] Majone 1994, S. 83

^[17] vgl. Mayntz/Scharpf 1995, S. 12, vgl. Schuppert 1997, S.559

^[18] König/Benz 1997, S. 30 f