Zur Einführung von Kennzahlen-Controllingsystemen nach §11 KommHVO


Diplomarbeit, 2007

161 Seiten, Note: 1,7


Leseprobe


Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung
1.1 Die Reformen in der öffentlichen Verwaltung
1.2 Aufbau der Diplomarbeit

2 Betriebswirtschaftliche Verwaltungsführung
2.1 Begriffliche Grundlagen des Controlling
2.1.1 Betriebswirtschaftliche Führungsinstrumente
2.1.2 Planung, Steuerung, Kontrolle
2.2 Planung in der Verwaltung

3 Untersuchung des kommunalen Haushaltsplans als Führungsinstrument
3.1 Anwendung betriebswirtschaftlicher Planungskriterien auf den Haushaltsplan
3.2 Darstellung des Haushaltsplans im Neuen kommunalen Rechnungswesen
3.2.1 Die Komponenten im NKR
3.2.2 Funktionen des Haushaltsplanes
3.2.3 Rechtliche Änderungen
3.3 Betrachtung des neuen Haushaltsplans als Steuerungsinstrument
3.3.1 Begründung und Ausführungen zur neuen Struktur
3.3.2 Produktorientierte Steuerung mit Budgets
3.3.3 Zur Haushalts- und Produktgliederung
3.3.4 Kontraktmanagement im Haushalt
3.3.5 Die Produktinformationen

4 Voraussetzungen für ein neues Steuerungsmodell in der Gemeinde Illingen
4.1 Entwicklung einer neuen Organisation des Haushaltsplans als Steuerungsbasis
4.1.1 Organisatorischer Aufbau der Verwaltung
4.1.2 Bisheriger Stand der Neustrukturierung
4.1.3 Empfehlung im Rahmen des NKR
4.2 Kritische Analyse der Kosten- und Leistungsrechnung als Steuerungsansatz in der Verwaltung
4.2.1 Stufen der Kostenrechnung
4.2.2 Differenzen zwischen Wirtschaft und Verwaltung
4.2.3 Kosten- und Leistungsrechnung der Gemeinde Illingen – Analyse und Beurteilung
4.3 Kritische Analyse der Budgetierung als Steuerungsansatz der Verwaltung
4.3.1 Budgets der Gemeinde Illingen
4.3.2 Ein neues Budgetkonzept

5 Betrachtung von Kennzahlen im neuen Haushaltsplan
5.1 Kennzahlen als Steuerungsinstrument
5.1.1 Ziele als Grundlage der Kennzahlenarbeit
5.1.2 Begriff der Kennzahlen und Klassifikation
5.1.3 Kennzahlenvergleiche
5.1.4 Aspekte des Kennzahlennutzens
5.2 Kennzahlensysteme
5.2.1 Begriff und Funktion
5.2.2 Anforderungen
5.2.3 Aufbau

6 Kritische Analyse der Kennzahlenarbeit für die Gemeindeverwaltung Illingen
6.1 Untersuchung der Voraussetzung „Ziele definiert und vereinbart“
6.1.1 Ziele des Projekts „Illingen 2030“
6.1.2 Ziele des Haushaltsplans nach § 11 KommHVO
6.2 Untersuchung zur Erstellung eines Kennzahlensystems in der Gemeindeverwaltung Illingen
6.2.1 Kennzahlen zum Projektes „Illingen 2030“
6.2.2 Kennzahlen des Haushaltsplans nach § 11 KommHVO
6.3 Beurteilung der Untersuchungen und Entwicklung eines Handlungsvorschlags

7 Fazit

Anhang
I. Produktplan nach Schlussbericht des Gemeinschaftsprojektes „Neues kommunales Haushalts- und Rechnungswesen für das Saarland“
II. Organigramm Gemeinde Illingen
III. Interview
IV. Betriebsabrechnungsbogen 2005 Bau- und Betriebshof
V. Berechnung der Kosten eines Arbeitsplatzes
VI. Datenmaske Kennzahl
VII. Datenmaske Grundzahl
VIII. Ablaufschema
IX. Fragenkatalog zur Überprüfung und Anpassung eines Kennzahlensystems
X. Abstimmung Informationsbedarf – zu erhebende Kennzahl
XI. Fragenkatalog zur Erarbeitung von Handlungsmöglichkeiten
XII. Fehlerquellen in der Kennzahlenarbeit
XIII. Flip Charts Besprechung Friedhofswesen
XIV. Beispiel Vergleichsring der KGSt

Quellen

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Stationen der Haushaltswirtschaft

Abbildung 2: Der neue Haushaltsplan

Abbildung 3: Steuerungsansätze

Abbildung 4: Teilhaushalt – Aufbau des Informationssystems

Abbildung 5: Systematik der Kostenverrechnung in öffentlichen Verwaltungen

Abbildung 6: Bestimmung von Verrechnungspreisen

Abbildung 7: Schlüsselkennzahlen nach Verwaltungsebene

Abbildung 8: Phasen der Kennzahlenarbeit

Abbildung 9: Einteilung der Einzelthemen des Projektes „Illingen 2030“

Abbildung 10: Entwurf zur Grobstruktur des Zielsystems „Illingen 2030“

Abbildung 11: Entwurf Tiefenstruktur Zielsystem „Illingen 2030“

Abbildung 12: Ergänzung des Zielsystems um Kennzahlen

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Funktionen des Haushaltsplanes

Tabelle 2: Auszug Haushalt Illingen, Abschnitt 75, UA 751

Tabelle 3: Auszug Haushalt Illingen, Abschnitt 75, UA 751

Tabelle 4: Neugliederung des Illinger Hauhaltes

Tabelle 5: Produkte und Leistungen der Produktgruppe „Friedhofswesen“

Tabelle 6: Beispiel 1 Produktinformationsformat

Tabelle 7: Beispiel 2 Produktinformationsformat

Tabelle 8: Beispiel 3 Produktinformationsformat

Tabelle 9: Vor- und Nachteile bestimmter Verrechnungspreise

Tabelle 10: Kosten eines Arbeitsplatzes

Tabelle 11: Budgets der Gemeinde Illingen, Haushaltsplan 2006

Tabelle 12: Plan- und Sollermittlung mit / ohne flexible Budgetierung

Tabelle 13: Leitfragen im Zielsystem

Tabelle 14: Arten betriebswirtschaftlicher Kennzahlen

Tabelle 15: Ebenen der Kennzahlennutzung

Tabelle 16: Arten betriebswirtschaftlicher Kennzahlensysteme

Tabelle 17: Ausgewählter Untersuchungsbereich

Tabelle 18: Produktinformationen Friedhofswesen, Ordnungs- und Standesamt

Tabelle 19: Ablaufschema zur Erstellung eines Kennzahlensystems auf Ebene 1:
Strategie „Alleinstellungsmerkmale schaffen“

Tabelle 20: Kennzahlen-Ergänzung Produktinformationen Friedhofswesen

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Die Einführung eines kennzahlenbasierten Controllinginstruments in einer kommunalen Verwaltung muss im Kontext bestimmter politischer Entwicklungen der letzten Jahre gesehen werden, um die entsprechenden Bedürfnisse der Verwaltung innerhalb eines neuen Konzeptes erfolgreich berücksichtigen zu können.

Unter die erforderlichen Hintergrundinformationen fallen das neue Steuerungsmodell und das neue kommunale Rechnungswesen. Nach den im Folgenden dargestellten entsprechenden Erläuterungen folgt ein kurzer Leitfaden zu den behandelten Themen der Arbeit.

1.1 Die Reformen in der öffentlichen Verwaltung

Bezüglich der öffentlichen Verwaltung besteht seit längerer Zeit enormer Reformdruck, und dass nicht nur innerhalb der eigenen Reihen, sondern auch von außerhalb. Diese Forderung geht auf mehrere Ursachen zurück.

Zunächst einmal besteht seit Beginn der 90er Jahre eine neue Situation in den öffentlichen Verwaltungen: Die deutlich gestiegenen Sozialausgaben aufgrund der Veränderung der Bevölkerungsstruktur und der stark gestiegenen Arbeitslosigkeit sowie auch die Finanzierungslasten der deutschen Einheit haben zu einer vorher nie da gewesenen Ressourcenknappheit geführt. Vor allem die damalige Entwicklung der wirtschaftlichen Rezession hat enorme finanzielle Einbußen mit sich gebracht. Die beachtlichen Rückgänge an Einkommens- sowie Gewerbesteuereinahmen, die den Kommunen anteilsmäßig bzw. abzüglich einer Umlage zugute kommen, trugen wohl den größten Teil zu der neuen finanziellen Notlage bei.

Dies hat die Bundes- und Landesebene zu starken Sparmaßnahmen veranlasst, die größtenteils zu Lasten der Kommunen gingen und gehen. Bundes- und Landesaufgaben wurden ohne finanziellen Ausgleich auf die Gemeindeverwaltungen übertragen. Budäus bezeichnet dieses Phänomen als Modernisierungs- und Leistungslücke, welche zum Einen aus externer Ressourcen-, zum andern aus interner Managementlücke besteht.[1]

Klages beschreibt weitere, aus dieser Situation resultierende Problemlagen:[2]

1. Aktuelle Wählerwünsche sowie anstehende Wahlen veranlassen Politiker zu kurzfristigen Einzelmaßnahmen, die den Verwaltungsprozess nur punktuell tangieren, anstatt langfristig in eine strategische Richtung zu lenken. Der Haushaltsausgleich als verwaltungssteuerndes Oberziel ist in diesem Kontext undenkbar, was wiederum zu einer langfristigen Handlungsunfähigkeit der Gemeindeverwaltungen führt und streng genommen nicht mehr als kommunale Selbstverwaltung zu bezeichnen ist.[3]
2. Der Verwaltungsapparat und die zugehörigen Arbeitsabläufe sind in der Regel zentralistisch aufgebaut, was häufig zu langwierigen Informations-, Abstimmungs-, und Entscheidungsprozessen führt. Diese Managementlücke im engeren Sinne hat eine Art Selbstblockierung und Binnenorientierung zur Folge[4], welche beim Bürger oftmals den Eindruck einer nicht nachvollziehbaren Bürokratie hinterlässt.
3. Ein weiteres Problem, dass sich aus dem vorherigen ergibt, ist das fehlende Kostenbewusstsein der einzelnen Mitarbeiter. Das ursprüngliche Organisationsziel gerät zugunsten einzelner Abteilungsziele in den Hintergrund, die Trennung der Ressourcen- und Fachverantwortung führt zu Zielkonflikten bei nahezu jeder Maßnahme.
4. Auch der erwähnte negative Bürgereindruck erschwert die Verwaltungsarbeit, da es durch das schlechte Ansehen („typisch Beamter“) zu einer Motivationslücke unter den Mitarbeitern im öffentlichen Dienst kommt. Die strikte Arbeitsteilung ergibt monotone Aufgaben statt zu erreichende Zielvorgaben mit entsprechenden Handlungsspielräumen. Diese Problemlage bringt auch eine Attraktivitätslücke für neue potentielle Mitarbeiter mit sich.[5]
5. Eine weitere Lücke betrifft die der Legitimation von Verwaltungsarbeit gegenüber dem Bürger. Traditionelle Werthaltungen gegenüber dem Staat haben sich zu individualistischen Anspruchserwartungen gewandelt[6], so dass die Kritik gegenüber der bürokratischen Inflexibilität stetig steigt. Mit der Kritik wächst auch die Forderung nach einem Nachweis über ein faires Preis-Leistungsangebot sowie eine angemessene Qualität der Verwaltungsprodukte, zu denen bisher eine ausreichende Leistungstransparenz fehlt.[7]

Die dargelegten Problemfelder bilden eine unvollständige Auswahl und zeigen, dass das bisher praktizierte kommunale Verwaltungsmodell seine Grenzen der Leistungsfähigkeit erreicht hat. Das Neue Steuerungsmodell (NSM) stellt ein Instrument in den Kommunalverwaltungen dar, mit dessen Hilfe versucht wird, dem Reformbedarf zu entsprechen.

Das NSM verfolgt eine Umwandlung der Kommunalverwaltung in ein öffentliches Dienstleistungsunternehmen.[8] Die KGSt[9] markierte den Beginn dieser deutschen Reformwelle mit ihrem Bericht über das Tilburger Modell[10], in welchem die drei Ziele „Zusammenführung der Fach- und Ressourcenverantwortung“, „Dezentralisierung“ sowie „Service- und Produktorientierung der Verwaltung“ genannt werden.[11] Mit diesen Zielen sollen die klassischen Defizite bürokratischer Organisationen zukünftig überwunden werden.

Im NSM werden zwei Reformebenen angesprochen: die Strukturreform und die Binnenreform.[12] Während sich die Strukturreform mit den Außenbeziehungen der Verwaltung beschäftigt, beziehen sich Inhalte der Binnenreform vor allem auf Strukturen, Verfahren und Anreize für Mitarbeiter oder anderen auch in Privatunternehmen vorhandenen Problemfeldern.

Generell entspringen die angedachten Reformbemühungen in den öffentlichen Verwaltungen jedoch meist in der Mitte der Verwaltung selbst und legen dementsprechend den Schwerpunkt zunächst eindeutig auf die Binnenreform, eine umfassende Strukturreform bleibt im Hintergrund. Häufig wird die Binnenreform auch als erste Stufe angesehen, die danach durch die Strukturreform aktiviert werden muss.[13]

Bisher hat das NSM zwar einen Fortschritt bei der Modernisierung von Verwaltungen gebracht, z.B. durch die Einführung einer Budgetierung, allerdings haben sich manche Grundannahmen in der Praxisanwendung als problematisch erwiesen. Beispielsweise wurden im Rahmen der angestrebten Outputorientierung Produkthaushalte erstellt, die neben den traditionellen, kameralen Haushaltsplänen geführt wurden und auf deren Grundlage keine haushaltsrechtlich bindende Entscheidung getroffen wurde. Diese basierte auf dem klassischen Haushaltsplan, somit wurde den Produkthaushalten nur selten Beachtung geschenkt.[14]

Die Reform des kommunalen Haushaltsrechts ist somit als Reaktion auf die Praxiserfahrungen des NSM zu sehen. Die bisherigen begrenzten Wirkungen der NSM-Instrumente sind auf die Parallelexistenz des verbindlichen Haushaltsrechts, an welchem sich die klassische Haushaltsführung orientiert, zurückzuführen. Der Schritt zur Reform des kameralen Haushaltsrechts wurde dadurch unaufhaltbar.[15]

In dieser Reform werden Problemfelder sowohl der Außenbeziehungen als auch der inneren Strukturen angesprochen. Es handelt sich somit um eine Binnenreform mit Außenwirkung auf struktureller Ebene. Die so genannte „Einführung der Doppik“ soll nicht nur die Ressourcenströme der Gemeinde transparent darstellen, sondern auch mit Hilfe einer neuen Haushaltsstruktur die kommunale Leistungspolitik nachvollziehbarer gestalten.

Es gibt zahlreiche Namen für die Erneuerungsbewegung, die je nach Bundesland divergieren: Neben dem Begriff „Doppik“, der für „Doppelte Buchführung in Konten“ steht und somit das reine Buchhaltungssystem bezeichnet, sind die Begriffe „Neues kommunales Finanzmanagement“ wie beispielsweise in Nordrhein-Westfalen, oder „Neues kommunales Haushalts- und Rechnungswesen“, die im Saarland verwendete Bezeichnung, gängig. Im Folgenden wird der saarländische Begriff „Neues kommunales Haushalts- und Rechnungswesen“ (NKR) verwendet.

Die gesetzliche Grundlage zur Reform begann im Jahr 1999 durch die Innenministerkonferenz (IMK) zu reifen. Bis zum Jahr 2003 sollten die zwei Möglichkeiten der Doppik und der erweiterten Kameralistik für die öffentliche Verwaltung geprüft sowie in Mustertexten dargelegt werden. Am 21. November 2003 erfolgte letztendlich der Beschluss der IMK über die Reform des Gemeindehaushaltswesens mit dem Ziel, von einem zahlungsorientierten zu einem ressourcenorientierten Hauhalts- und Rechnungswesen zu gelangen.[16] Auf Basis dieses Beschlusses strebte das Saarländische Ministerium für Inneres, Familien, Frauen und Sport an, die kaufmännische Buchführung in das Rechnungswesen der saarländischen Kommunen einzuführen. Der Beschluss sah kein Wahlrecht der Kommunen zwischen den zunächst zwei Optionen erweiterter Kameralistik oder Doppik vor. Gemeinsam mit dem Saarländischen Städte- und Gemeindetag sowie dem Landkreistag Saarland führte das Ministerium das Projekt „Neues kommunales Rechnungswesen“ durch. Die externe Projektsteuerung wurde der PwC Deutsche Revision Saarbrücken übertragen. Am 10. März 2005 startete das Projekt mit der Auftaktveranstaltung, die Ergebnisse wurden am 25. Januar 2006 präsentiert und in dem hier zitierten Schlussbericht zusammengefasst.[17]

Während das Projekt die Erarbeitung der gesetzlichen, administrativen und organisatorischen Voraussetzungen sowie die Erstellung von geeigneten Hilfsmitteln zur kommunalen Doppik als Ergebnis lieferte, fehlte die gesetzliche Basis zur Einführung. Diese wurde im Landtag durch das Kommunale Rechnungswesengesetz (KomRwG) am 12.07.06 gelegt.[18] Das Gesetz Nr.1598a zur Einführung des Neuen kommunalen Rechnungswesens im Saarland tangiert auch die bisher gültige Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO)[19], welche nach § 1 Abs.3 KomRwG mit der Umstellung auf das NKR von der Kommunalhaushaltsverordnung (KommHVO)[20] abgelöst wird. Dies geschieht frühestens ab dem 01.01.2007, spätestens jedoch zum 01.01.2009. Auch die entsprechenden Paragraphen des KSVG wurden angepasst und ersetzt und im Amtsblatt des Saarlandes 06, 1614 veröffentlicht. Die Neuerung, die im Rahmen dieser Arbeit von besonderer Relevanz ist, bezieht sich auf § 11 KommHVO:[21]

§11 KommHVO Ziele, Kennzahlen zur Zielerreichung

1Für die gemeindliche Aufgabenerfüllung sind produktorientierte Ziele unter Berücksichtigung des einsetzbaren Ressourcenaufkommens und des voraussichtlichen Ressourcenverbrauchs festzulegen sowie Kennzahlen zur Zielerreichung zu bestimmen. 2Diese Ziele und Kennzahlen sind zur Grundlage der Gestaltung der Planung, Steuerung und Erfolgskontrolle des jährlichen Haushalts zu machen.

Bisher wurden im kameralistischen Buchungssystem lediglich die Finanzströme erfasst, eine Abbildung des gesamten Ressourcenverbrauchs ist für die Kommunen neu. Die geforderte Produktorientierung stellt zunächst die größte Herausforderung der Reform dar, sie bildet die Basis für jede weitere Steuerungsreform. Darüber hinaus erfordert sie einen grundlegenden Paradigmenwechsel in der öffentlichen Verwaltung, entsprechend sind auch zugehörige Zieldefinitionen absolutes Neuland, Kennzahlen zur Messung der Zielerreichung umso mehr.

In der Gemeinde Illingen soll nun der Haushaltsplan auf Produktorientierung hin untersucht werden sowie die bisherigen Steuerungsinstrumente auf entsprechende Integration. Bisher wurden im Rahmen des NSM Instrumente der Kosten- und Leistungsrechnung sowie der Budgetierung verwendet, um die Verwaltungsführung und –steuerung zu unterstützen. Die angestrebte Dezentralisierung jedoch fordert mehr, die reine Einführung und Verwendung einzelner isolierter Instrumente ersetzt keine langfristige Strategie. Welche Möglichkeiten in diesem Rahmen Ziele und Kennzahlen bieten können und ob eine solche Forderung für die Gemeinde Illingen überhaupt sinnvoll und realisierbar ist, soll in dieser Arbeit geprüft werden.

1.2 Aufbau der Diplomarbeit

Die vorliegende Diplomarbeit soll folgende Grundaspekte zur Anwendung von Controllinginstrumenten in der öffentlichen Verwaltung, speziell der Kommunalverwaltung Illingen, darlegen:

1. Die Einführung des NKR bietet mehr als nur ein neues, betriebswirtschaftliches Rechnungssystems. Grundlegend sind weitere Instrumente und Erkenntnisse aus der modernen Betriebswirtschaft nutzbar und anzuschließen.
2. Der Haushaltsplan stellt in der öffentlichen Verwaltung die bisher alleinige Planungs- und Entscheidungsgrundlage dar, bildet jedoch lediglich Finanzströme ab. Die Ressourcenorientierung, die das NKR anstrebt, muss sich auch im Haushaltsplan niederschlagen. Hierzu sind die betriebswirtschaftlichen Führungsbausteine Planung – Steuerung – Kontrolle auch für die öffentliche Verwaltung in Anwendung zu bringen.
3. Mit Einführung des NKR und seiner Implementierung in die Kommunalverwaltung Illingen werden die rechtlichen Grundlagen für eine neue Steuerung und eine neue Haushaltsplanung gelegt. Es sind jedoch weitergehende Maßnahmen erforderlich, um die bislang praktizierte Haushaltsplanung produktorientiert und zielbezogen aufbauen zu können.
4. Grundlegende Voraussetzung einer neuen Haushaltsplanung ist eine neue Führungs- und Entscheidungskultur. Der Faktor Mensch rückt in den Mittelpunkt, sowohl in interner als auch in externer Hinsicht. Insofern wird eine Verankerung neuer Denkansätze und Methoden verlangt.
5. Der bisherige Stand des Reformprojektes befindet sich in Illingen noch am Beginn. Einzelne Überlegungen zu einer neuen Haushaltsplanung wurden angestellt, die auch im Folgenden erläutert und weitergeführt werden. Für eine konkrete Umsetzung wurden jedoch bisher lediglich die Aufträge des Projektmanagements sowie der DV-Unterstützung vergeben. Der Arbeitsalltag verläuft noch immer kameralistisch, auf Basis des traditionellen Haushaltsplans.

Die Arbeit beginnt mit betriebswirtschaftlichen Anknüpfungspunkten an die Verwaltungspraxis, insbesondere an die kommunale Haushaltsplanung. Dazu werden zunächst die Grundlagen betriebswirtschaftlicher Führung als „Verständnisfundament“ gelegt. Um den Stand der Gemeindeverwaltung mitverarbeiten und somit konkrete Entscheidungshilfe sein zu können wird die klassische Haushaltsplanung ausführlich erläutert. Darauf aufbauend können die konkreten Neuerungen des NKR aufgezeigt und beurteilt werden, bevor die Untersuchung des neuen Haushaltsplans als konkretes Steuerungsinstrument folgt. Hier werden die wichtigsten Aspekte, die bei der in Illingen noch anstehenden Neustrukturierung zu beachten

sind, ausführlich behandelt. Wie der Haushaltsplan konkret in Illingen zur Unterstützung der Verwaltungsführung und –steuerung dienen kann, wird vor allem auch in Bezug auf die Verwaltungsorganisation beleuchtet. An dieser Stelle folgen die bisherigen Instrumente der Kosten- und Leistungsrechnung, die hauptsächlich aufgrund der komplexen Verwaltungsstruktur zur inneren Leistungsverrechnung eingeführt wurde, sowie der Budgetierung, welche als erster Versuch der dezentralen Mittelverantwortung, angeregt durch das NSM, gilt. Mit der Kennzahlenarbeit wird Neuland betreten, die Ausführungen sollen die Wichtigkeit einer langfristigen Strategieausrichtung und Zielfindung auch in der Kommunalverwaltung Illingen betonen. Der angesprochene §11 KommHVO fordert die Anwendung von Zielen und Kennzahlen rechtlich ein. Ziel der Arbeit ist es, die Sinnhaftigkeit des Paragraphen für die öffentliche Verwaltung nahe zu bringen sowie Anreize für die Einführung in der Gemeindeverwaltung Illingen zu schaffen.

Die Arbeit soll als Entscheidungshilfe zur strategischen wie operativen Steuerung mit Hilfe der angesprochenen Instrumente dienen und Chancen aufzeigen, die die Einführung des NKR in diesem Rahmen bietet. Dies geschieht unter Einbeziehung von Möglichkeiten bereits vorhandener Controllingstrukturen.

2 Betriebswirtschaftliche Verwaltungsführung

Im Zuge des NSM wird eine Integration betriebswirtschaftlicher Elemente in der Verwaltung angestrebt. Ziel ist eine effektivere („Mache ich die richtigen Sachen?“) und effizientere („Mache ich die Sachen richtig?“) Verwaltungsführung, die bisher von politischen Wahlprogrammen überzeichnet war. Eine umfassende betriebswirtschaftliche Managementausbildung kann für eine politisch gewählte Verwaltungsspitze nicht vorausgesetzt werden. Dennoch finden betriebswirtschaftliche Steuerungsinstrumente im Verwaltungsmanagement Anwendung. Zur tiefer gehenden Untersuchung und möglicher Weiterentwicklung dieser werden im Folgenden zunächst die betriebswirtschaftlichen Elemente erläutert, im weiteren Verlauf die Planung der öffentlichen Verwaltung angesprochen.

2.1 Begriffliche Grundlagen des Controlling

„Controlling umfasst das gesamte Instrumentarium für die zukunftsgerichtete Erfolgs- und Liquiditätssteuerung eines Unternehmens“.[22]

Das Controlling an sich gliedert sich zwanglos in die moderne Strukturierung der Betriebswirtschaftslehre ein, indem es den Steuerungsprozess des Unternehmens zuzuordnen ist und diesen unterstützt. Zu diesem Zweck hat sich zunächst ein Planungs- und Kontrollsystem etabliert, bis Anpassungsstrategien wie Spezialisierung und Dezentralisierung aufgrund veränderter Umfeldbedingungen notwendig wurden. Diese wiederum wurden Auslöser von erhöhtem Koordinationsbedarf, welchem statt durch Einzelfallentscheidungen mit der Planung als hauptsächliches Koordinationsinstrument entsprochen wurde.[23]

Controlling unterstützt die Unternehmensführung. Nach Schierenbeck kann dieser Prozess unter den drei Aspekten Planung, Organisation und Führung gesehen werden.[24]

Im Folgenden werden die vorgestellten Gesichtspunkte des Controllings vertieft, bevor der Versuch unternommen wird, auch die Verwaltungsführung mit konkreten Instrumenten der Betriebswirtschaftslehre auszustatten.

2.1.1 Betriebswirtschaftliche Führungsinstrumente

Um eine erfolgreiche Umsetzung eines kaufmännischen Systems in einer kommunalen Verwaltung nachhaltig zu gewährleisten ist es notwendig, die Verwaltung als ein Unternehmen zu klassifizieren. Entsprechende Erfolgsinstrumente müssen in diese Betrachtung mit einfließen. Grundlegend ist hierbei zunächst, wie in jedem Unternehmen, eine zielorientierte Führung mit ihren entsprechenden Werkzeugen.

Komplexe Unternehmensprozesse sind auf Ziele auszurichten und so zu gestalten, dass diese Ziele erfüllt werden. Zu den Zielerreichungsinstrumenten, oder auch Führungsinstrumenten, gehören Planung und Steuerung, Organisation, Controlling sowie Information.[25]

Die Planung hat die Aufgabe, Entwürfe zu erstellen, durch welche Größen für das Erreichen von Zielen vorausschauend festgelegt werden können. Die Entwürfe sollen die frühzeitige Erkennung von Chancen und Risiken der Zielerreichung ermöglichen. Zu den Phasen der Planung gehören Zielbildung, Problemanalyse, Prognose, Alternativensuche, Bewertung und Entscheidung. I.d.R. folgen die Umsetzung und deren Kontrolle, deren Ergebnisse wiederum wesentliche Informationen für den weiteren Planungsprozess darstellen.

Die Organisationsform sollte eine optimale Zielerfüllung durch entsprechende Gestaltung der internen und externen Beziehungen gewährleisten. Das Angebot der verschiedenen Organisationsmodelle ist vielfältig, die entsprechenden Vor- und Nachteile müssen im Einzelfall entsprechend abgewogen werden. Auch innerhalb der Verwaltungsreformen spielt die Organisationsform eine gesonderte Rolle. Überlegungen hierzu werden im weiteren Verlauf der Arbeit angestellt.

Das Controlling hat die vorrangige Aufgabe der Koordination von Führungsentscheidungen in den verschiedenen Unternehmensbereichen. Diese Notwendigkeit ergibt sich durch die Delegation von Teilentscheidungsprozessen zwecks Komplexitätsreduktion.

Die angeführten Führungsinstrumente weisen somit komplexe Verbindungen untereinander auf: Planung und Kontrolle verarbeiten Informationen, Organisation strukturiert zugehörige Beziehungen im Unternehmen und Controlling stellt neben seiner Koordinationsaufgabe die Informationsversorgung der Unternehmensführung sicher. Darüber hinaus hat die betriebswirtschaftliche Informationswirtschaft die Aufgabe, Führungsentscheidungen zu integrieren und eine Verbindung von Führungs- mit Ausführungssystem herzustellen.[26]

Werden die dargelegten Führungsinstrumente im Kontext der angesprochenen Verwaltungsreformen betrachtet, so ergibt sich ein konkreter Ansatz für die angestrebten Neuerungen. Das Führungsinstrument der Verwaltung, das im Rahmen des NKR die wichtigste Rolle spielt, ist der Haushaltsplan. Dieser integriert vor allem Planung, Steuerung und Kontrolle. Aber auch die Organisation der Verwaltung spielt im Haushaltsplan eine wesentliche Rolle, wie in Kapitel 4 gezeigt wird. Ebenso die Informationsfunktion wird vom Haushaltsplan wahrgenommen, er ist für alle Bürger einsehbar. Hier besteht allerdings das Manko, dass diese Information zum einen für den Bürger nur vorschüssig, also lediglich den geplanten Verbrauch bzw. Einsatz, dargelegt werden, zum andern auch sehr eindimensional sind: Jede Haushaltsstelle wird mit einem Plan beziffert, die tatsächlichen Ausgaben werden kumulativ erfasst. Durch Gegenüberstellung wird über die aktuelle Wirtschaftslage der Gemeinde informiert, in der Regel jedoch nur verwaltungsintern. Weiterhin ist es fraglich, ob das aktuelle Darstellungsformat für den Bürger überhaupt verständlich und nachvollziehbar ist.

Im Rahmen der neuen Kennzahlenpflicht für Gemeinden gilt es, aussagekräftige Informationen zusammenzustellen und diese in ein stimmiges Berichtswesen für die Verwaltungsführung zu fassen.

Auf die Instrumente Planung, Steuerung und Kontrolle soll im Folgenden noch etwas näher aus betriebswirtschaftlicher Sicht eingegangen werden, bevor die Verwaltung diesbezüglich präziser in den Blick genommen wird. Den Instrumenten wird eine nähere Betrachtung gewidmet, da auf Ihnen sowohl in den theoretischen Ausführungen als auch in der Führungspraxis der Schwerpunkt liegt.

2.1.2 Planung, Steuerung, Kontrolle

Die Literatur zu den Begriffen Planung, Steuerung und Kontrolle ist sowohl für die Privatunternehmen als auch für die öffentliche Verwaltung kaum überschaubar.

Manche Ansätze legen die Reihenfolge in Planung – Kontrolle – Steuerung fest und fassen dieses Handlungsschema unter dem Begriff „Controlling“ zusammen.[27] Grundlegend werden demnach die Unternehmensziele im Rahmen der Planung festgelegt, im Bereich der Kontrolle Soll-Ist-Vergleiche sowie Abweichungsanalysen durchgeführt, auf deren Basis von der Führung Korrekturmaßnahmen zur Steuerung der Zielerreichung eingeleitet werden.

Das meist herangezogene Handlungsschema ist jedoch Planung – Realisation bzw. Steuerung – Kontrolle. Zunächst dient es ganz allgemein der ersten Systematisierung.[28] Die erste Phase der Planung beschreibt ein „vorbereitendes Denkhandeln“, das auf Überlegungen zu den erstrebten Zielen und den Mitteln und Wege ihrer Erreichung beruht. Die klassische Definition von Planung nach Wild[29] stellt diese als eine Rationalisierung des Handelns bei der Realisation des Plans dar.[30] Sobald der Prozess der Planung abgeschlossen ist folgt die Planrealisation, deren Abläufe der Steuerung bedürfen. Unter Steuerung lässt sich somit ein „geordneter, informationsverarbeitender Prozess zielführender Eingriffe (Anpassungsmaßnahmen) in die Planrealisation“[31] verstehen. Als letzter Teil des Handlungsschemas findet, im Anschluss an die Realisation, die Kontrolle statt. Sie liefert wiederum Informationen für die Planung und erfüllt mit ihr gemeinsam die Koordinationsfunktion.[32]

Der Prozess der Planung, Steuerung und Kontrolle kann unter drei verschiedenen Aspekten gesehen und nach diesen systematisiert werden: die Betrachtung aus funktionaler, institutioneller und aus instrumentaler Sicht.

In funktionaler Hinsicht wird ein komplexes Planungsproblem zunächst in einzelne, überschaubare Teilpläne unterteilt. Diese werden zur besseren Steuerung und Kontrolle untereinander koordiniert sowie in ein Plansystem zusammengefasst. Das Plansystem ist nach den Kriterien Gegenstandsbereich (z.B. Organisationseinheiten, Projekte), Zeithorizont (langfristig, mittelfristig, kurzfristig), Zielbezug (Formal-, Sachziele), Planungsstufe (strategisch, taktisch, operational) sowie Pläne und Kontrollen (Überwachungs-, Durchführungs- und Prämissenkontrolle) zu koordinieren.

In institutioneller Hinsicht wird die organisatorische Einbettung des Planungssystems betrachtet.[33] Die festgelegten Planungsaufgaben, aber auch die Steuerungs- und Kontrollaufgaben müssen mit einer konkreten Stelle innerhalb der Organisation verknüpft sein. In einer Organisation muss folglich festgelegt sein, wie über die verschiedenen Hierarchieebenen hinweg Pläne entstehen und wie diese koordiniert, durchgesetzt sowie kontrolliert werden. Konkret soll auch im Rahmen dieser Arbeit festgelegt werden, „[…] welche Stellen der einzelnen Hierarchieebenen, in welcher Reihenfolge, wie (Teilfunktion, Kompetenzen) an den verschiedenen Teilprozessen der Planung mitwirken sollen […]“[34]. Die Entwicklung von Plänen kann bezogen auf die Aufbauorganisation dem Prinzip Top-down[35], Bottom-up[36] oder dem Gegenstromverfahren[37] folgen.[38] Nicht nur die Planungskompetenzen, auch die Kontrollkompetenzen müssen in diesem Rahmen verteilt werden. Konkret geht es um die Frage, in welchem Umfang der Ausführende oder ein anderer Kontrollträger, z.B. der Vorgesetzte, die Kontrolle wahrnimmt, also um das Verhältnis von Eigen- und Fremdkontrolle. Weiterhin werden in dieser institutionellen Perspektive die Regelungen für die „zielorientierte Strukturierung der Abläufe der Planungs- und Kontrollprozesse“ festgelegt.[39] Der Zusammenhang von Ablauforganisation und Planung wird durch die Vielzahl von Planungsaktivitäten, die große Zahl der beteiligten Personen am Planungsprozess und die Verflechtung der Teilplanungen bestimmt. Diese werden mit den o.g. Regelungen gegliedert. Durch die Orientierung der organisatorischen Aufgabenzuordnung ab den Anforderungen des Planungsprozesses soll die Planung für komplexere Umwelterfordernisse schnell und flexibel gemacht werden.

Die Instrumente werden nun im Rahmen der instrumentalen Sichtweise betrachtet. Nach Horváth dienen die Planungs- und Kontrollinstrumente der systematischen Erkenntnisgewinnung, womit sie dem Management die notwendigen Daten zur Lösung eines Problems liefern.[40] Sie werden unterschieden in ideelle Instrumente wie Modelle und Methoden, sowie in reale Instrumente, beispielsweise die Unterstützung durch Informations- und Kommunikationstechnologie. Innerhalb einer entsprechenden Koordination gilt es, adäquate Instrumente für eine Problemstellung bereitzustellen und mit den entsprechenden Planungsaufgaben und

Planarten sachgerecht zu verknüpfen, sowie auch die Planungsinstrumente zu implementieren und richtig einzusetzen.

Aus dieser Betrachtung ergeben sich für ein Planungssystem folgende Subsysteme: Pläne, Planungs- und Kontrollaktivitäten, Planungs- und Kontrollorgane, Planungs- und Kontrollprozesse und Planungs- und Kontrollinstrumente.

Im Rahmen dieser Arbeit werden nun diese Subsysteme in Verwaltungsaspekte übersetzt sowie konkret umgesetzt und dokumentiert. Grundlage wird die finanzielle Planung und damit der Haushaltsplan sein. Der Haushaltsplan dient bereits in der bisherigen Verwaltungsarbeit nicht allen der Planung, sondern auch der Steuerung und der Kontrolle. Die Betonung des Controllings im betriebswirtschaftlichen Sinne liegt auf der Steuerung, impliziert jedoch zwingend auch vorhergehende Planung und laufende Kontrolle zur konsequenten Durchführung.[41]

Somit orientieren Planung, Steuerung und Kontrolle am Haushaltsplan, welcher nach dem Neuen kommunalen Rechnungswesen produktorientiert aufgebaut sein wird. Der Fokus liegt zunächst auf der Planung sowie deren Aufbau. Steuerung und Kontrolle werden im weiteren Schritt durch die Betrachtung der zukünftigen Produktorientierung sowie von möglichen und praktikablen Kennzahlensystemen einbezogen. Die Systeme stellen ein bedeutendes Entscheidungsinstrument für die Unternehmensleitung dar, das für die Planung, Steuerung sowie Kontrolle im Unternehmen und eventuell auch in der Verwaltung eingesetzt werden kann.[42] Bereits eingeführt in der Verwaltung sind die Instrumente der Budgetierung und Kosten- und Leistungsrechnung, deren steuernde Wirkung ebenfalls in dieser Arbeit geprüft wird.

2.2 Planung in der Verwaltung

Auch für die Verwaltung gilt, insbesondere angesichts des Neuen Steuerungsmodells, dass künftiges wirtschaftliches Handeln ohne vorausschauendes Planen undenkbar ist. Alle rationalen Entscheidungen basieren auf einer systematischem Alternativensuche, deren Abwägung und Priorisierung.[43]

Der räumliche Bezug der Planung in der öffentlichen Verwaltung richtet sich grundsätzlich nach den Verwaltungsebenen, welche nach Bund, Ländern, Mittelstufe (Bezirke, Regionen, Landkreise) sowie Kommunen unterschieden werden.[44] Dem Bund steht nur in Ausnahmefällen Verwaltungskompetenz zu, die wichtigste Planungsebene bilden die Länder. Planungen der Ortsebene liegen in der Regel im Zuständigkeitsbereich der Gemeinden, auf welchen sich die praktische Betrachtung dieser Arbeit beschränkt.

In der Literatur findet sich zum Thema Kommunalverwaltung kaum eine Betrachtung der Planung im betriebswirtschaftlichen Sinne, wenn auch, mit der zunehmenden Bedeutung der speziell wirtschaftlichen Seite im Verwaltungsgeschehen, der Gedanke der Planung zusehends wichtiger wird.[45]

Ein weiterer wichtiger Aspekt ist der komplexe und besonders hohe Informationsbedarf der Entscheidungsträger in öffentlichen, politisch orientierten Verwaltungen.[46] Die Notwendigkeit von Entscheidungshilfsmitteln wächst, um den gewünschten Planungserfolg sicherzustellen. Hier müssen traditionelle Betrachtungs- und Verhaltensweisen gegen moderne Verfahrensmuster der betrieblichen Planung eingetauscht werden. Inwiefern dass durch betriebswirtschaftliche Controllingsysteme in der Kommunalverwaltung erreicht werden kann, wird im Rahmen dieser Arbeit untersucht. Im ersten Schritt wird das bisherige Planungssystem der Gemeindeverwaltung abgegrenzt und untersucht.

Als Richtschnur für alles Verwaltungshandeln, und damit auch für die gesamtverwalterische Planung, gilt das haushaltsrechtliche Gebot, die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten.[47] Folglich wird als Instrument zur Einhaltung des Gebots der Haushaltsplan fokussiert. Dieser betrifft die finanzielle Planung und unterliegt strengen Richtlinien. Der Haushaltsplan stellt das Planungs-, Steuerungs- und Kontrollsystem der öffentlichen Verwaltung dar. Die Betrachtung von Controllinginstrumenten zur Steuerungsunterstützung impliziert eine differenzierte Abhandlung des kommunalen Haushaltsplans.

Natürlich wird im Rahmen der Haushaltswirtschaft auch eine grundlegende Aufgaben- und Programmplanung durchgeführt. Die nachfolgende Darstellung verdeutlicht die einzelnen Stationen der Haushaltswirtschaft und die Beziehungen zueinander. Das Verfahren der Haushaltsplanung wird dabei in die sonstige gemeindliche Planung eingeordnet:[48]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Stationen der Haushaltswirtschaft

Das Ziel dieser Arbeit, der Aufbau eines Finanzcontrollinginstruments nach § 11 KommHVO, bringt eine strikte Orientierung am Haushaltsplan mit sich, daher wird diese kurzfristige finanzielle Planung der Kommune in den Blick genommen.

Die Planung der Finanzen ist in der kommunalen Verwaltung gesetzlich vorgegeben und geregelt. Grundlage hierfür bietet das Kommunale Selbstverwaltungsgesetz KSVG und die Gemeindehaushaltsverordnung GemHVO[49].

Im kommunalen Haushaltsrecht findet sich keine Legaldefinition des Begriffes Haushaltsplan. Dabei kann von den Inhalten und Zielen des Planes ausgegangen werden. Zusammenfassend handelt es sich dabei um eine verbindliche systematische Zusammenstellung der im Haushaltsjahr zu erwartenden Einnahmen, der voraussichtlich zu leistenden Ausgaben und der voraussichtlich benötigten Verpflichtungsermächtigungen handelt.[50] Bei den Verpflichtungsermächtigungen handelt es sich um Ermächtigungen zum Eingehen von Verpflichtungen zur Leistung von Ausgaben in künftigen Haushaltsjahren.[51]

Aufgrund der beschränkten Verfügbarkeit von Mitteln, muss jeder entsprechend Verantwortliche überlegen, welche Ausgaben er in der Zukunft in einer bestimmten

Rechnungsperiode leisten muss und welche Mittel ihm dafür zur Verfügung stehen. Mit Zahl und Umfang von Ausgabeanlässen bzw. Einnahmequellen steigt die Notwendigkeit einer systematischen Gliederung und Gegenüberstellung, denn nur so kann festgestellt werden, ob alle erforderlichen Ausgaben finanziert werden können. In diesem Sinne kann er mit einer Finanzvorschau verglichen werden, wie sie auch von Wirtschaftsunternehmen aufgestellt wird. Seine Besonderheit liegt allerdings in der Tatsache, dass er die strengen Vorschriften unterliegende Grundlage für die Haushaltswirtschaft einer Gemeinde darstellt und somit kompromisslos verbindlich ist.[52]

Der Haushaltsplan ist in ein System von Teilplänen gegliedert.[53] Hier findet sich die betriebswirtschaftliche Betrachtung von Planungsproblemen aus dem vorherigen Kapitel wieder: Ein komplexes Planungsproblem wird in einzelne, überschaubare Teilpläne gespalten. Diese Teilpläne werden wiederum in das Plansystem „Haushaltsplan“ zusammengefasst. Wie die weiteren Kriterien aus der betriebswirtschaftlichen Planungsbetrachtung, beispielsweise Koordination oder Bestimmung der Planungs- und Kontrollaktivitäten, auf den Haushaltsplan übernommen werden können, soll im folgenden Kapitel näher betrachtet werden. Des Weiteren wird auf die genauen Funktionen sowie auf die rechtlichen und organisatorischen Änderungen im Haushaltsplan bezüglich der NKR-Reform eingegangen.

3 Untersuchung des kommunalen Haushaltsplans als Führungsinstrument

Ziel dieser Arbeit ist die Einführung eines qualifizierten Finanzcontrolling- bzw. Kennzahlensystems, welches auf dem Haushaltsplan basiert. Der Begriff des Haushaltsplans wird aus dem vorangegangenen Kapitel aufgenommen und vertieft.

Dies geschieht zunächst durch eine Übertragung der geschilderten betriebswirtschaftlichen Sicht der Planung auf die Möglichkeiten des Haushaltsplans, um die Planungssituation systematisch darzustellen. Im weiteren Verlauf werden dann die kommunalen Besonderheiten der gemeindlichen Haushaltsplanung expliziert. Dies ist notwendig, da ohne ausführliche Betrachtung der Finanzplanungsgrundlage kein qualifiziertes Kennzahlensystem entwickelt werden kann.

3.1 Anwendung betriebswirtschaftlicher Planungskriterien auf den Haushaltsplan

Ein Planungs- und Kontrollsystem kann in funktionaler, institutioneller und instrumentaler Sichtweise betrachtet werden.

In funktionaler Hinsicht wird der kommunale Haushaltsplan in erster Linie nach Gegenstandsbereich koordiniert. Nach dem alten Haushaltsrecht[54] findet zunächst eine Unterteilung in Verwaltungs- und Vermögenshaushalt statt, welche auch bereits indirekt den Zeithorizont berücksichtigt.

Im Verwaltungshaushalt werden die vermögensunwirksamen Einnahmen und Ausgaben veranschlagt.[55] Dies betrifft vor allem die Erträge und Kosten aus der laufenden Verwaltungstätigkeit, also die kurze Frist. Von Erträgen und Kosten als Strömungsgrößen im betriebswirtschaftlichen Sinne kann hier allerdings nicht gesprochen werden, da lediglich nicht differenzierte Finanzströme abgebildet werden.

Im Vermögenshaushalt sind die vermögenswirksamen Einnahmen und Ausgaben veranschlagt, welche in §1 Abs. 1 GemHVO genau festgelegt sind. Dazu gehören aus zeitlicher Sicht die langfristigen Einnahmen und Ausgaben, beispielsweise Veränderungen des Anlagevermögens oder die Einnahme aus bzw. die Tilgung von Krediten.

Verwaltungs- und Vermögenshaushalt gliedern sich nach §2 Abs. 1 GemHVO jeweils in einen zusammenfassenden Gesamtplan und jeweils 10 Einzelpläne je nach Gegenstandsbereich:

Epl. 0 Allgemeine Verwaltung

Epl. 1 Öffentliche Sicherheit und Ordnung

Epl. 2 Schulen

Epl. 3 Wissenschaft, Forschung, Kulturpflege

Epl. 4 Soziale Sicherung

Epl. 5 Gesundheit, Sport, Erholung

Epl. 6 Bau- und Wohnungswesen, Verkehr

Epl. 7 Öffentliche Einrichtungen, Wirtschaftsförderung

Epl. 8 Wirtschaftliche Unternehmen, allgemeines Grund- und Sondervermögen

Epl. 9 Allgemeine Finanzwirtschaft

Die Einzelpläne untergliedern sich wiederum in Abschnitte (A) und Unterabschnitte (UA). Für jeden Einzelplan, Abschnitt und Unterabschnitt ist ein Teilabschluss zu bilden.

Innerhalb der Einzelpläne, Abschnitte und Unterabschnitte sind auch die Einnahmen und Ausgabenbereiche gegliedert. Sie ordnen sich nach ihren Arten in Hauptgruppen, Gruppen und Untergruppen (Gruppierung). Innerhalb dieser Gruppen werden dann die einzelnen Haushaltsstellen aufgeführt, welche die kleinsten Einheiten des Haushaltsplanes darstellen. Die Haushaltsstelle setzt sich somit aus Gliederung und Gruppierung zusammen. Während die Gliederung die einzelnen Aufgabenbereiche der Gemeinde aufzeigt, bezeichnet die Gruppierung den Entstehungsgrund einer Einnahme oder den Einzelzweck einer Ausgabe. Die Haushaltsstelle zeigt folglich auch den Zielbezug der Ausgabe bzw. Einnahme an (welches Ziel wird mit der Veranschlagung verfolgt/erfüllt). Die Planungsstufe ergibt sich ebenfalls aus der jeweiligen Haushaltsstelle: Projekte beispielsweise, die der demografischen Entwicklung entgegenwirken, sind als strategisch einzustufen, Kostenblöcke hierzu werden langfristig veranschlagt. In einem weiteren Sinne erschließt sich die Planungsstufe auch aus dem Finanzplan. Nach § 2 Abs. 2 bzw. § 24 GemHVO ist hier die Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben des Verwaltungshaushalts- sowie des Vermögenshaushalts übersichtlich darzulegen. Die Planungsstufe im Finanzplan ist somit, im Gegensatz zu den Teilplänen, mittel- bis langfristig.

Die Planungs- und Kontrollaktivitäten ergeben sich aus der Gesetzesgrundlage, der daraus resultierende Planungsprozess läuft automatisiert ab. Aus der Problemanalyse ergibt sich die Zielbildung, die Ziele sind in § 82 KSVG festgelegt:

Die Gemeinde hat ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass

a. die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist,
b. dabei den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung getragen wird.[56]

Die Situationsanalyse bezieht sich auf die aktuelle Finanzlage der Kommune und den Mittelanmeldungen der einzelnen Organisationseinheiten, aber auch auf Erfahrungswerte aus den vergangenen drei Haushaltsjahren. Die Planung, die sich hieraus ergibt, wird auf Haushaltsausgleich[57] überprüft. Wird dieser nicht erreicht, so werden Planalternativen gesucht. Sollte auch die Alternative keinen Ausgleich erreichen, so ist ein Haushaltssicherungskonzept zu erstellen.[58] Der Finalentschluss und die Durchsetzung erfolgt durch den Gemeinderat, der das oberste Entscheidungsgremium in dieser Sache darstellt. Weitere Entscheidungsfunktion haben auch der Bürgermeister und der Kämmerer. Auch die Kontrollfunktion wird in diesen Instanzen wahrgenommen.

Die organisatorische Einbettung des Planungssystems in institutioneller Hinsicht erfolgt im Allgemeinen ebenfalls durch die Gliederung der Haushaltsstellen in Unterabschnitte und Gruppierungen. Im Speziellen ist dies je nach Organisation von Gemeinde zu Gemeinde unterschiedlich, in der Regel werden die Stellen den verschiedenen Fachbereichen zugeordnet. In der Gemeindeverwaltung Illingen sind die unterschiedlichen Haushaltsstellen anordnenden und bewirtschaftenden Dienststellen bzw. Budgets zugeordnet. Die Dienststellen betreffen die Fachbereiche:

Fachbereich 1:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Fachbereich 2:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Fachbereich 3:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Die Fachbereiche, die dem Haushaltsplan 2006 zugrunde liegen, werden durch die zwei Stabsstellen „Kultur“ (Sachbereiche Kulturbüro und Volkshochschule) sowie „Projektsteuerung und nachhaltige Entwicklung“ (Sachbereiche Projektentwicklung und Umwelt/Natur) ergänzt, die künftig allerdings in die Fachbereichsorganisation mit aufgenommen werden. Die neue Gliederung wird im weiteren Verlauf erläutert, daher kann auf eine explizitere Darstellung der Stabstellen an dieser Stelle verzichtet werden.

Zusätzlich zu den Fachbereichen und Stabsstellen gibt es Budgeteinheiten[59], welche in ihrem vorgegebenen Finanzrahmen wirtschaften:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Sowohl für die Fachbereiche und Stabstellen, als auch für die Budgeteinheiten gibt es jeweils einen Ansprechpartner bzw. Leiter, der für die Einhaltung des Finanzrahmens verantwortlich ist.

Die instrumentale Sichtweise wurde mit dem Haushaltsplan bereits angesprochen, denn dieser stellt das Planungs- und Kontrollinstrument in der kommunalen Verwaltung dar.

Auch innerhalb des Neuen kommunalen Rechnungswesens bildet der Haushalt das zentrale Steuerungs- und Rechenschaftsinstrument der kommunalen Verwaltung. Der Haushaltsplan ist und bleibt die Grundlage für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde.[60]

Gerade organisatorisch wird der Haushaltsplan mit der Reform des Rechnungswesens immense Strukturänderungen erfahren. Daher soll dem Haushaltsplan im NKR ein gesondertes Kapitel gewidmet werden.

3.2 Darstellung des Haushaltsplans im Neuen kommunalen Rechnungswesen

3.2.1 Die Komponenten im NKR

Das kommunale Rechnungssystem besteht künftig aus drei Komponenten[61]:

- Der Ergebnisrechnung

Dies entspricht bezogen auf die Rechnung der kaufmännischen Gewinn- und Verlustrechnung der Darstellung von Aufwendungen und Erträgen. Sie erklärt mittels geeigneter Strukturierung der ergebniswirksamen Transaktionen das Zustandekommen der im Rechnungsjahr erwirtschafteten Änderungen des Reinvermögens.

- Der Vermögensrechnung

Der Bestand des Bruttovermögens, der Schulden und des Reinvermögens wird nachgewiesen.

- Der Finanzrechnung

Sie dient dem Nachweis der empfangenen Einzahlungen, der geleisteten Auszahlungen und der Änderung des Bestandes an liquiden Mitteln. Auch hier gilt, dass durch geeignete Strukturierung der Transaktionen und Ausweis von Zwischensalden das Zustandekommen des Gesamtsaldos erklärt wird. Insbesondere intensive Maßnahmen, die im früheren Vermögenshaushalt dargestellt wurden, werden hier abgebildet.

Das Rechnungssystem wird um die Plankomponenten Ergebnisplan und Finanzplan ergänzt. Diese sind, wie auch die Rechnungskomponenten, systematisch miteinander verbunden. Der Ergebnisplan betrachtet auch die Finanzplanung. Die Finanzplanung betrachtet Vorjahr, laufendes Jahr sowie die zukünftigen drei Jahre und ist sowohl in der Ergebnisrechnung als auch in der Finanzrechnung einzeln dargestellt.

Betrachtungsobjekt sollen im Weiteren nur die Planungskomponenten sein, denn auch im NKR ist und bleibt der Haushalt das zentrale Steuerungs- und Rechenschaftsinstrument in der kommunalen Verwaltung.

3.2.2 Funktionen des Haushaltsplanes

Folgende Funktionen[62] können herausgestellt werden:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1: Funktionen des Haushaltsplanes

3.2.3 Rechtliche Änderungen

Trotz der Umstellung des kommunalen Haushaltsrechts auf den Rechnungsstil „Doppik“ bleibt das kommunale Haushaltsrecht in den verschiedenen Vorschriften mit dem staatlichen Haushaltsrecht vergleichbar. Auch einige tragende Grundsätze des Haushaltsrechts bleiben entsprechend unverändert. Dazu gehören beispielsweise der Grundsatz der Gesamtdeckung (§ 16 KommHVO), die Möglichkeit der Aufstellung eines Haushaltsplanes für zwei Haushaltsjahre (§ 7 KommHVO) und die Verpflichtungsermächtigungen (§ 4 Abs.6 KommHVO).

Die Abweichungen vom staatlichen Haushaltsrecht ergeben sich im Wesentlichen aus der Struktur des oben geschilderten Drei-Komponenten-Systems. Es erfordert die Aufstellung eines Ergebnisplans und eines Finanzplans sowie die Erstellung einer Bilanz.[64]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Der neue Haushaltsplan (Quelle: Starzacher, Körner 197, S.10)

Weiterhin resultieren Abweichungen aus den Vorschriften zur Einbeziehung von Zielen und Kennzahlen (Output) in den Haushaltsplan. Die sich ergebenden Unterschiede erfordern ein grundlegend anderes Verständnis des Haushalts- und Rechnungswesens und sind daher von erheblicher Bedeutung.[65] Gerade im Bereich der Ziele und Kennzahlen bewegen sich die Kommunen auf absolutem Neuland, die Entwicklung eines entsprechenden Systems stellt nicht nur eine große Herausforderung dar, sondern setzt vor allem eine neue Organisation des Haushaltsplans voraus.

3.3 Betrachtung des neuen Haushaltsplans als Steuerungsinstrument

Der Prozess der Steuerung ist unabdingbar, da jede Planung mit einem Realisationsrisiko verbunden ist.[66] Um diesem Risiko entgegenzuwirken, wird die Planung durch die Steuerung ergänzt. Es handelt sich nicht um zwei getrennte, aufeinander folgende Prozesse, die Steuerung beginnt bereits während des Planungsprozesses und begleitet anschließend die Planrealisation.

Wie kann nun ein Plan als Steuerungsinstrument dienen? In der öffentlichen Verwaltung wird der Haushaltsplan nicht nur zukunftsbezogen aufgestellt, sondern mit ihm gegenwartsbezogen gearbeitet. Diese Arbeit ist ein „geordneter, informationsverarbeitender Prozess zur Veranlassung der Planrealisation sowie zur zielführenden Einflussnahme auf die Planrealisation“[67]. Der Haushaltsplan stellt für diesen Prozess die Grundlage dar.

Um die Verwaltungswirtschaft effizienter zu gestalten, wurde das Konzept zum Neuen Steuerungsmodell erarbeitet, welches den Kontext des Neuen kommunalen Haushalts- und Rechnungswesen darstellt. Im Rahmen dieser Reform wird, wie in Kapitel 3.2 beschrieben, eine produktorientierte Haushaltsgliederung vorgeschrieben. Die folgenden Ausführungen machen Begründung, Nutzen und Möglichkeiten dieser neuen Struktur deutlich.

3.3.1 Begründung und Ausführungen zur neuen Struktur

Die Notwendigkeit der Neuorganisation des Haushalts wird vor allem damit begründet, dass die Kommunalverwaltung für ihre Bürger und Einwohner sehr unterschiedliche Leistungen erbringt, welche sich auf mannigfache Lebensbereiche der Gemeindemitglieder beziehen. Beispiele für solche Leistungen wären: Betreuung von Kindern in einer Kindertagesstätte, Erschließung von Bausgrundstücken, Betrieb einer Bibliothek, Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, u.v.m.. Damit der Haushaltsplan der politischen Programmfunktion gerecht werden kann, muss er demnach Aussagen darüber enthalten, auf welche Leistungen oder Lebensbereiche sich seine finanziellen und inhaltlichen Vorgaben beziehen. Bürger wie Politiker müssen aus dem Haushaltsplan nicht nur die finanzielle Lage der Gemeinde im Planungszeitraum erschließen können, sondern auch, woraus die Ertragslage resultiert und wofür in Zukunft die vorhandenen Ressourcen eingesetzt werden sollen. Aus diesem Grund enthält der Haushalt neben der Gesamtplanung auch eine Planung von Teilbereichen.[68]

Nach welchen Kriterien sind diese Teilbereiche zu bilden bzw. wie ist der Haushalt zu gliedern? Auch in diesem Fall gibt es gesetzliche Regelungen. § 4 Abs. 1 KommHVO setzt eine einheitliche produktorientierte (funktionale) Gliederung für den Haushalt durch. Dies entspricht auch dem Beschluss der IMK über die Grundlagen des zukünftigen kommunalen Haushaltsrechts vom 21.11.2003.

Grundlage für die rechtlich verbindliche Gliederung der Kommunalhaushalte des Saarlandes ist nach § 4 Abs. 1 S. 3 KommHVO der vom Innenministerium bekannt gegebene Produktrahmen.[69] Dessen Gliederung stellt drei unterschiedliche Ebenen dar: Produktbereiche, Produktgruppen und Produkte. Die oberste Gliederungsebene, die Ebene der Produktbereiche, stellt die Mindestgliederung der Kommunalhaushalte dar. Damit ist die inhaltliche Bestimmung der Produktbereiche für die Gemeindehaushalte verbindlich. Die weitere Untergliederung überlässt der Gesetzgeber jeder Kommune individuell, Vorschläge werden allerdings gegeben.[70]

Die Neugliederung in Produkthaushalte zielt nicht allein auf eine adressatenorientierte Leistungsdarstellung ab, sondern beinhaltet in erheblichem Maße weiteres Potential.

Die unter dem Stichwort „Produkthaushalt“ laufenden Reformen im kommunalen Haushalts- und Rechnungswesen integrieren einen viel versprechenden Ansatz zur Verbesserung der politischen Steuerung in Kommunen. Im Idealfall bieten die Produkthaushalte Politik wie Verwaltungsführung systematischer und transparenter als bisher umfassende Informationen. Die traditionelle, einseitige Inputorientierung wird damit zugunsten einer integrierten Ressourcen- und Produktplanung aufgegeben, das Zentrum bildet hier der Produkthaushalt.

Dieser bildet nur den Kern der operativen Planung, allerdings bietet er mit seinen Informationen auch verbesserte Ansatzpunkte für die strategische Planung. Hierfür können und müssen nach § 11 KommHVO Ziele und Kennzahlen in den Haushaltsplan auf Produktebene integriert werden. Weiterhin bietet die produktorientierte Organisation eine gute Basis für eine Kosten- und Leistungsrechnung in der Verwaltung, auch ein entsprechendes Budgetierungssystem als Steuerungsinstrument ist denkbar.

3.3.2 Produktorientierte Steuerung mit Budgets

Bereits mit der Reform zur Neuen kommunalen Steuerung[71], also in den neunziger Jahren, wurde das Thema Produktorganisation behandelt. Die Diskussion stellte die Funktion der Produktorganisation als Steuerungsinstrument deutlich in den Vordergrund. Als Ergebnis hält der KGSt-Bericht Nr.5/1993 dazu fest: Das Produktmanagement muss von vorneherein mit dem Ressourcenmanagement, also dem Haushalt, verbunden werden.

Ein weiterer wichtiger KGSt-Bericht zum Neuen Steuerungsmodell behandelt das Thema der Budgetierung.[72] Hier stehen die Budgets für einzelne Organisationseinheiten im Mittelpunkt des Steuerungssystems. Kapitel 3.1 zeigt, dass auch die Gemeinde Illingen in diesem Rahmen einzelne Budgeteinheiten eingerichtet hat.

Bals hat sich mit der Problemstellung befasst, ob die Idee der Budgetierung nun von der Kleinteiligkeit der Produktorientierung aufgeweicht wird. Stellen die beiden Steuerungsprinzipien „Steuern mit Produkten“ und „Steuern mit Budgets“ nun einen unüberbrückbaren Widerspruch dar? Zielkonflikte sind vorhanden: beide Blickrichtungen führen zu unterschiedlichen Vorgehensweisen der Umsetzung in der Praxis. Bereits in Kapitel 2.1.2 wurde gezeigt, das die Entwicklung von Plänen vom organisatorischen Aufbau her drei Schemata folgen kann (Top-down, Bottom-up, Gegenstromverfahren). Das Konzept „Steuern mit Produkten“ empfiehlt eine Bottom-up-Vorgehensweise, ausgehend von den Produkten. Das Budgetierungskonzept führt zu einer stärkeren Top-down-Orientierung. Auch die Anknüpfungspunkte des Steuerungssystems sind je nach Konzept verschieden: Die Planungsgrundlage Produkt steht den örtlichen Organisationseinheiten (Geschäftseinheiten) gegenüber, welche beim Budgetierungsansatz idealerweise die Anknüpfungsgrundlage bieten.

Die Methodik beider Ansätze unterscheidet sich im Wesentlichen dadurch, dass das Produktkonzept eine flächendeckendere Vorgehensweise mit Kenntnis aller Produkte und Leistung nahe legt. Dies verlangt das Budgetierungskonzept nicht. Auch die Aussagen über Ziele, Wirkungen, Adressaten usw. lassen sich beim „Steuern mit Produkten“ nur auf der Ebene einzelner Produkte bzw. Leistungen machen, die Anwendung ist differenziert, aber aufwendig und birgt die Gefahr des Übersichtsverlustes. Mit dem Budgetierungskonzept verbundene Ziele sprechen gegen eine solche Kleinteiligkeit, was dem Ziel einer dezentralen Fach- und Ressourcenverantwortung eher entspricht. Allerdings wird hier ein Informationsverlust riskiert, welcher in einer Kommunalverwaltung gerade wegen Zielen wie Fürsorgepflicht, die zu rein betriebswirtschaftlichen Kennzahlen in Konkurrenz stehen können, zu falschen Beurteilungen oder gar Entscheidungen führen kann.

Folgende Abbildung veranschaulicht die charakteristischen Unterschiede beider Konzepte.[73]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 3: Steuerungsansätze (Quelle: Bals 2003, S. 323)

Die beiden Konzepte schließen sich nicht aus, es gilt, sie sinnvoll zu kombinieren.

Die Erfahrung zeigt, dass das Produktmanagement von vorneherein mit dem Ressourcenmanagement, also dem Haushalt verbunden werden muss.[74] Dabei können zwei unterschiedliche Vorgehensweisen herausgestellt werden:

- eine produktbasierte Haushaltsplanung bzw. Budgetierung mit einem analytischen Bottom-up-Ansatz,
- eine organische Vorgehensweise ausgehend von den inputorientierten Haushalten und Transformation in Richtung Produkthaushalt.

[...]


[1] vgl. Budäus 1994, S.12.

[2] vgl. Klages 1979, S.225.

[3] vgl. KGSt-Bericht Nr. 5/1993, S.9.

[4] vgl. Budäus 1994, S.23f.

[5] vgl. KGSt-Bericht Nr. 5/1993, S.11f.

[6] vgl. Grünfelder 1997, S.23.

[7] vgl. ebd. S.12.

[8] vgl. KGSt-Bericht Nr.5/1993, S.15.

[9] die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement ist das von Städten, Gemeinden und Kreisen gemeinsam getragene Entwicklungszentrum des kommunalen Managements. Sie wurde 1949 in Köln gegründet.

[10] vgl. KGSt-Bericht NR.19/1992.

[11] vgl. Häfner 2002, S.14.

[12] vgl. Budäus 1998, S.6.

[13] vgl. Voitel 1996, S.6.

[14] vgl. Häfner 2002, S.14.

[15] vgl. ebd., S.15.

[16] Landesregierung Schleswig-Holstein (Hrsg.): Landesregierung Schleswig Holstein. Reform des Gemeindehaushaltsrechts. IMK-Beschluss vom 21. November 2003. Online im Internet: >>URL: http://landesregierung.schleswig-holstein.de/ coremedia/generator/Aktueller_20Bestand/IM/Information/Kommunales_2C_20Sport/PDF/GemHo/imk__beschluss,property=pdf.pdf [Stand: 31.12.2006]<<.

[17] Schlussbericht des Gemeinschaftsprojektes „Neues kommunales Rechnungswesen“, Saarbrücken 2006.

[18] vgl. Amtsblatt 06,1614.

[19] vom 08.11.73 (Amtsbl_73,777); zuletzt geändert durch Art.1 Abs.10 der Verordnung zur organisationsrechtlichen Anpassung und Bereinigung landesrechtlicher Verordnungen vom 24.01.06 (Amtsbl_06,174).

[20] vom 19.10.06 (Amtsbl_06, 1842).

[21] Schmolke, H.-G. (Hrsg.): Saar-Daten-Bank. Frisierte Gesetzestexte. Kommunalrecht. Kommunalhaushaltsverordnung vom 19.10.06 (Amtsbl-06, 1842). Online im Internet: >>URL: http://www.sadaba.de/index_Kommunalrecht.html [Stand: 31.12.2006]<<.

[22] s. Fässler u.a. 1980, S.26.

[23] vgl. Klenger 1997, S.6.

[24] vgl. Schierenbeck 1993, S.82.

[25] vgl. Bea 2005, S. 1f.

[26] vgl. ebd., S. 13f.

[27] vgl. z.B. Vollmuth 1999, S.11.

[28] vgl. Kosiol 1974, S.94; Reichard 1987, S.32.

[29] s. Wild 1975, S. 10: Planung „ist als systematisches, zukunftsbezogenes Durchdenken und Festlegen von Zielen, Maßnahmen, Mitteln und Wegen zur künftigen Zielerreichung aufzufassen.“

[30] vgl. Kosiol 1974, S.94.

[31] s. Schweitzer 2005, S.20.

[32] vgl. Staehle 1999, S.542.

[33] vgl. Küpper 1995, S.259.

[34] s. Wild 1974, S.189.

[35] die Planung erfolgt in der Organisationshierarchie von oben nach unten.

[36] die Planung beginnt bei den unteren Organisationseinheiten und wird schrittweise in der Organisation nach oben geführt.

[37] o.g. Vorgehen wird kombiniert, indem zunächst vorläufige Oberziele gesetzt werden und die dezentralen Einheiten hieraus Unterziele und Teilpläne ableiten. Die Pläne der unteren Ebene werden anschließend schrittweise koordiniert und zusammengefasst.

[38] vgl. Küpper 1995, S.280.

[39] s. Hahn 1986, S.639.

[40] vgl. Horváth 2006, S.205.

[41] vgl. Vollmuth 1999. S.12.

[42] vgl. ebd., S.153.

[43] vgl. Schmidt 1982, S.158.

[44] vgl. Schmidt 1996, S.26.

[45] vgl. Schmidt 1982, S.158.

[46] vgl. ebd., S.159.

[47] vgl. Schmidt 1996, S. 15.

[48] vgl. Bernhardt u.a. 2005, S. 30.

[49] die bisher gültige GemHVO wird nach dem KomRwG (§ 1 Abs.3) mit der Umstellung auf das NKR von der KommHVO abgelöst. Dies geschieht frühestens ab dem 01.01.2007, spätestens jedoch zum 01.01.2009.

[50] vgl. Püttner 1985, S.399.

[51] vgl. Gornas 1992, S.121.

[52] Vgl. Püttner 1985, S.400.

[53] siehe auch §§ 2 und 5 GemHVO bzw. §§ 1 und 5 KommHVO.

[54] im Saarland wurde das KomRwG zur Einführung des NKR erst am 12.Juli 2006 verabschiedet. Die Bekanntmachung erfolgte im Amtsblatt vom 14. September 2006 (1614). Jede längerfristige Planungserfahrung basiert daher auf altem Haushaltsrecht und wird demgemäß hier dargestellt. Das neue Haushaltsrecht wird im folgenden Kapitel ausführlich behandelt.

[55] vgl. §1 Abs. 2 GemHVO.

[56] vgl. KSVG § 82 Abs.1.

[57] vgl. KSVG § 82 Abs.3.

[58] vgl. KSVG § 82 Abs.4.

[59] s. auch Kapitel 4.3.1.

[60] vgl. Bernhard u.a. 2005, S.97.

[61] vgl. Lüder 2001, S.42.

[62] vgl. Bernhardt u.a. 2005, S. 100 - 102.

[63] Die Gemeinden sind als Teil der Länder zu verstehen.

[64] vgl. Bernhardt u.a. 2005, S. 38.

[65] vgl. ebd., S. 38.

[66] vgl. Friedl 2003, S.256.

[67] s. Friedl 2003, S. 256; zitiert nach: Schweitzer (2001).

[68] vgl. Bernhardt u.a. 2005, S.107.

[69] s. Anhang S. I – XIV.

[70] vgl. Bernhardt u.a. 2005, S.112f.

[71] ausführlich hierzu siehe KGSt-Bericht Nr. 5/1993 „Das Neue Steuerungsmodell – Begründung, Konturen, Umsetzung“.

[72] KGSt-Bericht Nr. 6/1993 „Budgetierung: Ein neues Verfahren der Steuerung kommunaler Haushalte“.

[73] vgl. Bals 2003, S.322.

[74] vgl. Bals 2003, S.322.

Ende der Leseprobe aus 161 Seiten

Details

Titel
Zur Einführung von Kennzahlen-Controllingsystemen nach §11 KommHVO
Hochschule
Universität des Saarlandes  (Industriebetriebslehre und Controlling)
Veranstaltung
Controlling
Note
1,7
Autor
Jahr
2007
Seiten
161
Katalognummer
V82517
ISBN (eBook)
9783638043052
ISBN (Buch)
9783638941822
Dateigröße
1806 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
Einführung, Kennzahlen-Controllingsystemen, KommHVO, Controlling
Arbeit zitieren
Isabelle Klein (Autor:in), 2007, Zur Einführung von Kennzahlen-Controllingsystemen nach §11 KommHVO, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/82517

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