Wege aus der deutschen Beschäftigungskrise

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung

2 Definitionen

3 Entwicklung der deutschen Beschäftigungskrise und heutiger empirischer Befund
3.1 Entwicklung der deutschen Beschäftigungskrise
3.2 Niveau und Struktur der deutschen Arbeitslosigkeit
3.2.1 Spezifikation der deutschen Arbeitslosigkeit
3.2.2 Problemgruppen des deutschen Arbeitsmarktes
3.3 Der deutsche Arbeitsmarkt im internationalen Vergleich
3.4 Folgen der deutschen Beschäftigungskrise

4 Aktive Arbeitsmarktpolitik der Vergangenheit auf dem Prüfstand
4.1 Evaluation der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen
4.2 Evaluation der Maßnahmen zur Förderung der beruflichen Weiterbildung
4.3 Fazit und Ausblick

5 Auswirkungen der aktuellen Hartz-Reformen
5.1 Vorbemerkung
5.2 Neuorganisation der Bundesagentur für Arbeit
5.3 Personal-Service-Agenturen
5.4 Vermittlungsgutscheine
5.5 Mini- und Midijobs
5.6 Ich-AG
5.7 Hartz IV
5.8 Fazit und Ausblick

6 Lohnpolitik der Tarifparteien auf dem Prüfstand
6.1 Vorbemerkung
6.2 Untersuchung des geforderten dezentralen Lohnfindungssystems
6.2.1 Hintergründe der Forderung
6.2.2 Empirische Untersuchung eines dezentralen Lohnfindungssystems auf seine Beschäftigungswirkung
6.2.3 Öffnungsklauseln als Alternative zum rein dezentralen Lohnfindungssystem
6.2.4 Zwischenfazit
6.3 Forderung einer moderaten Lohnpolitik auf dem Prüfstand
6.4 Beurteilung einer stärkeren Lohnspreizung
6.5 Senioritätslöhne auf dem Prüfstand
6.6 Fazit und Ausblick

7 Kündigungsschutz als möglicher Mitverantwortlicher an der Beschäftigungskrise
7.1 Der Kündigungsschutz und die über ihn geführte beschäftigungspolitische Debatte
7.2 Die beschäftigungspolitische Debatte unter der empirischen Lupe
7.3 Empirisch belegbare Schwachstellen des Kündigungsschutzes
7.4 Das Modell des Kronberger Kreises
7.5 Fazit und Ausblick

8 Lösungswege für die Beschäftigungsproblematik älterer und gering qualifizierter Arbeitnehmer

9 Die Magdeburger Alternative als Weg aus der deutschen Beschäftigungskrise

10 Schlussbetrachtung

Literaturverzeichnis

1 Einleitung

In dem Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft, das seit dem 8. Juni 1967 in der Bundesrepublik Deutschland Gültigkeit hat, ist die Verantwortung des Staates für die gesamtwirtschaftliche Entwicklung manifestiert. § 1 des Stabilitäts- und Wachstumsgesetzes (StabG) regelt die dem Bund und den Ländern obliegende Pflicht, „[…] bei ihren wirtschafts- und finanzpolitischen Maßnahmen die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zu beachten.“^[1] Die Gesamtwirtschaft befindet sich im Gleichgewicht, wenn die beschlossenen Maßnahmen „[…] im Rahmen der marktwirtschaftlichen Ordnung gleichzeitig zur Stabilität des Preisniveaus, zu einem hohen Beschäftigungsstand und außenwirtschaftlichem Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wirtschaftwachstum beitragen.“^[2] Weit gefasst wird das Ziel eines hohen Beschäftigungsstandes als Vollbeschäftigung definiert und gilt als erreicht, wenn die Arbeitslosenquote unter 3 % liegt. In der Arbeitslosenquote spiegelt sich der prozentuale Anteil der Arbeitslosen an der Gesamtheit aus Erwerbspersonen wieder.^[3]

Mit einer Arbeitslosenquote von weniger als 1 % konnte die Bundesregierung 1970 noch problemlos die Zielvorgabe der Vollbeschäftigung erreichen. Dies änderte sich erst ab Mitte der 70er Jahre. Von da an wurde das Ziel eines hohen Beschäftigungsstandes immer wieder erheblich verfehlt. Anfang 1975 wies die offizielle Arbeitslosenstatistik für die alten Bundesländer mehr als eine Million Beschäftigungsuchende aus, womit sich ihre Anzahl im Vergleich zu 1973 nahezu verdreifacht hatte. Zu Beginn des Jahres 1994 suchten in Gesamtdeutschland bereits mehr als vier Millionen Menschen eine Arbeitsstelle.^[4] Im Januar 2005 wurde zum ersten Mal in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland die Fünf-Millionen-Grenze von gemeldeten Arbeitslosen überschritten.^[5] Im Zeitraum von 1991 bis 2005 sank die Zahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten um 13 % von 30 auf 26,2 Millionen.^[6] Die aktuellen Arbeitsmarktzahlen von der Bundesagentur für Arbeit weisen für den Dezember 2006 eine Arbeitslosenquote von 9,6 % aus. Das entspricht 4.008.000 Menschen ohne Arbeit.^[7]

Wie die Arbeitsmarktdaten verdeutlichen, ist die Bundesrepublik von einem Niveau der Vollbeschäftigung mit einer Arbeitslosenquote unterhalb der 3 % weit entfernt. Die hohe Beschäftigungslosigkeit wird seit einigen Jahren als das gravierendste Problem der deutschen Wirtschaftspolitik angesehen.^[8] Ältere Arbeitnehmer^[9] und jene mit einem niedrigen Qualifikationsniveau sind am häufigsten von Arbeitslosigkeit betroffen und können als Problemgruppen des deutschen Arbeitsmarktes identifiziert werden.^[10] In der Öffentlichkeit ist von der „[…] bisher schwersten und längsten Beschäftigungskrise […]“^[11] der Bundesrepublik Deutschland die Rede, die sich in Wohlfahrtsverlusten und Diskrepanzen des sozialen Zusammenlebens der Gesellschaft niederschlägt.^[12]

Der Befund über die Lage auf dem deutschen Arbeitsmarkt zeigt die Notwendigkeit, nach Wegen aus der deutschen Beschäftigungskrise zu suchen und ist Gegenstand der vorliegenden Diplomarbeit. Bei der Suche nach geeigneten und ungeeigneten Lösungswegen legt die Verfasserin ihren Schwerpunkt auf die Arbeitsmarktpolitik. Ob eine arbeitsmarktpolitische Maßnahme beschäftigungsfördernde Wirkung hat bzw. hatte, wird im Folgenden an dem Kriterium des empirisch nachweisbaren Wiedereingliederungserfolges von Beschäftigungsuchenden in den ersten Arbeitsmarkt bemessen. Da einige Arbeitsmarktreformen noch sehr jung sind und noch keine abschließenden Evaluationsergebnisse vorliegen, werden teilweise auch theoretische Überlegungen oder erste Zwischenberichte zur Beurteilung herangezogen.

Zunächst stellt die Verfasserin die Entwicklung der deutschen Beschäftigungskrise dar und zeigt die wesentlichen Ursachen sowie ihre Folgen auf. Die Darstellung schließt mit einem internationalen Vergleich des deutschen Arbeitsmarktes. Auf dieser Grundlage wird dann im weiteren Verlauf der Arbeit untersucht, inwieweit die deutsche Politik in den letzten Jahren Reformen eingeleitet hat, die zur Bewältigung der Beschäftigungskrise beitragen. In diesem Zusammenhang findet eine Untersuchung der traditionellen Arbeitsmarktinstrumente statt sowie eine erste Wirkungsanalyse der aktuellen Hartz-Reformen, bevor die Tarifpolitik auf den Prüfstand gestellt wird. In jedem dieser drei Kapitel werden die inhaltlichen Aspekte der politischen Maßnahmen oder Strategien dargelegt und es erfolgt ein Überblick über die Evaluationsergebnisse bezüglich ihrer Beschäftigungswirkung. Darauf basierend zeigt die Verfasserin den eventuellen Änderungsbedarf unter Einbeziehung alternativer Arbeitsmarktinstrumente oder politischer Strategien aus dem Ausland auf.

In der beschäftigungspolitischen Diskussion wird regelmäßig der geltende Kündigungsschutz für die deutsche Beschäftigungskrise mitverantwortlich gemacht und seine Reform gefordert.^[13] Darüber, ob und inwieweit diese Forderung und die damit verbundenen Vorwürfe berechtigt sind, behandelt Kapitel 7.

Kapitel 8 geht speziell auf die Beschäftigungsproblematik älterer und gering qualifizierter Arbeitnehmer ein und zeigt Lösungswege auf, wie diese Menschen wieder verstärkt in den ersten Arbeitsmarkt integriert werden können.

Im Verlauf dieser Diplomarbeit werden einige eingeschlagene Wege der Arbeitsmarktpolitik, die ursprünglich einen Beitrag zur Bekämpfung der deutschen Beschäftigungskrise leisten sollten, sich als ineffektiv und nicht zielführend erweisen. Als Lehre aus diesen Erkenntnissen und als Beitrag zur Lösung der deutschen Arbeitsmarktproblematik ist am Ende der Arbeit das vorgestellte Modell „Die Magdeburger Alternative“ zu verstehen.

2 Definitionen

Beschäftigungskrise: „Die [deutsche, Anm. d. Verf.] Beschäftigungskrise ist eine langfristige, seit 1973 feststellbare Fehlfunktion des Arbeitsmarktes.“^[14] Für Beschäftigungskrise können auch synonym Beschäftigungsmisere, Arbeitsmarktkrise oder Arbeitsmarktmisere verwendet werden. Nach Berthold und Fehn ist die Arbeitsmarktmisere das akuteste Problem der Wirtschaftspolitik.^[15] Laut Kleinhenz werden das Ausmaß und die Schwere der deutschen Beschäftigungsmisere anhand der offiziellen Arbeitslosenzahlen deutlich.^[16] Schmid geht in seiner Definition über das Ausmaß und die Schwere der Arbeitsmarktkrise noch weiter. Er bezieht neben den offiziell registrierten Arbeitslosen auch die Menschen in arbeitsmarktpolitischen Förderungsmaßnahmen, die Stille Reserve und Teilzeitarbeitskräfte, die eine Vollzeitbeschäftigung suchen, in seine Definition mit ein.^[17] Nach Auffassung von Schmid ist die lang andauernde Arbeitslosigkeit die Hauptursache der Beschäftigungskrise.^[18] Berthold und Berchem vertreten die Meinung, dass „[…] ein institutionelles Arrangement, das nicht mehr zur veränderten Wirklichkeit passt“, die Schuld an der deutschen Arbeitsmarktmisere trägt.^[19]

Arbeitslosigkeit: Im Allgemeinen gelten als arbeitslos alle arbeitswilligen Menschen, die trotz ihrer Bemühungen weder abhängig beschäftigt noch selbstständig tätig sind.^[20] Nach ökonomischem Verständnis wird Arbeitslosigkeit wie folgt definiert:

„Zu den Arbeitslosen im ökonomischen Sinn zählen alle Personen im erwerbsfähigen Alter, die keine Arbeit haben, zu gegebenen Marktbedingungen arbeiten wollen oder müssen, und können, um ihren Lebensunterhalt zu verdienen oder um ihren Lebensstandard zu erhöhen.“^[21]

Nach Vorgaben des Gesetzgebers in den §§ 16 und 119 SGB III gelten Personen als arbeitslos, wenn sie bei der zuständigen Arbeitsagentur als arbeitslos registriert und von Beschäftigungslosigkeit betroffen sind. Darüber hinaus müssen sie sich bemühen, eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung von mindestens 15 Wochenstunden zu finden. Arbeitslose sind verpflichtet, sich für die Arbeitsvermittlung verfügbar zu halten, d. h. sie sind unmittelbar bereit, einer Beschäftigung nachzugehen oder an einer Maßnahme der aktiven Arbeitsmarktpolitik teilzunehmen. Letztgenannte Maßnahmeabsolventen zählen laut Gesetzestext nicht zu den Arbeitslosen.^[22]

Beschäftigung: Unter Beschäftigung versteht man in der Volkswirtschaftslehre den Einsatz des Produktionsfaktors Arbeit. Der Beschäftigungsstand bemisst sich an der Anzahl der Erwerbstätigen. In der Volkswirtschaft wird Vollbeschäftigung angenommen, wenn eine Arbeitslosenquote zwischen 1 und 3 % ausgewiesen ist. Von Unterbeschäftigung wird bei einer Arbeitslosenquote oberhalb der 3 % gesprochen. Unterhalb einer Arbeitslosenquote von 1 % herrscht Überbeschäftigung.^[23]

Beschäftigungspolitik: Die Beschäftigungspolitik zielt auf eine Erhöhung des gesamtwirtschaftlichen Beschäftigungsniveaus bzw. auf den Abbau der Arbeitslosigkeit. Sie beinhaltet zahlreiche Aktivitäten und einen breit gefächerten Maßnahmenkatalog.^[24] Eine erfolgreiche Beschäftigungspolitik impliziert ein hohes Beschäftigungsniveau oder ein nachhaltiges Wachstum des Beschäftigungsvolumens und eine niedrige Arbeitslosenquote bzw. einen dauerhaften Abbau der Arbeitslosigkeit.^[25]

Arbeitsmarktpolitik: Die Arbeitsmarktpolitik strebt „[…] eine Verbesserung der Funktionsfähigkeit des Arbeitsmarktes […]“ an.^[26] Sie wird in die aktive und die passive Arbeitsmarktpolitik untergliedert. Im Rahmen der passiven Arbeitsmarktpolitik soll die soziale Absicherung der Arbeitslosen durch Unterstützungsleistungen garantiert werden, welche sich wiederum aus Arbeitslosenversicherung und Steuergeldern finanzieren.^[27] Die seit 1998 im SGB III manifestierte aktive Arbeitsmarktpolitik zielt auf die (Re-)Integration der Arbeitslosen in reguläre Beschäftigungsverhältnisse ab. Hierbei finden die Problemgruppen des deutschen Arbeitsmarktes, wie beispielsweise Geringqualifizierte, Ältere oder Langzeitarbeitslose, besondere Berücksichtigung.^[28] Zu den Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik zählen die Betreuung der Beschäftigungsuchenden durch die Arbeitsagenturen, die Subventionierung von Arbeitsplätzen im öffentlichen und privaten Sektor, die Schaffung von zeitlich befristeten Arbeitsplätzen sowie das Angebot von Qualifizierungsmaßnahmen.^[29] In den letzten Jahren setzt die aktive Arbeitsmarktpolitik verstärkt auf den Einsatz von Instrumenten, die den Kontakt zum ersten Arbeitsmarkt fördern oder den Schritt der Arbeitsuchenden in die Selbstständigkeit unterstützen.^[30]

Arbeitsmarkt: Der deutsche Arbeitsmarkt ist in den ersten und den zweiten Arbeitsmarkt untergliedert. Auf dem ersten Arbeitsmarkt offerieren Unternehmen vakante Arbeitsstellen und Arbeitnehmer wählen eine Arbeitsstelle aus. Der zweite Arbeitsmarkt wird vom Staat durch Fördermittel unterstützt. Diese sollen Arbeitgeber dazu animieren, zusätzliche Beschäftigungsverhältnisse zu schaffen.^[31]

3 Entwicklung der deutschen Beschäftigungskrise und heutiger empirischer Befund

3.1 Entwicklung der deutschen Beschäftigungskrise

In den 60er Jahren war die Arbeitswelt in Deutschland noch positiv geprägt. Der deutsche Arbeitsmarkt hatte internationalen Vorzeigecharakter und mit einer Arbeitslosenquote von 0,5 % im Jahre 1965 konnte die Bundesrepublik sogar Überbeschäftigung erzielen.^[32] Auch 1970 lag die Arbeitslosenquote noch unter 1 % und auf drei vakante Stellen kam ein Arbeitsplatzsuchender. Doch seit mehr als 30 Jahren tritt der Präsident der Bundesagentur für Arbeit zu Beginn eines jeden Monats vor die laufenden Kameras, um die neuesten Arbeitslosenzahlen für Deutschland zu verkünden.^[33] Jüngsten Meldungen zufolge waren im Dezember 2006 gut vier Millionen Menschen ohne Arbeit, was einer Arbeitslosenquote von 9,6 % entspricht.^[34] Hinzu kommen noch 1,6 Millionen Menschen, die staatlich finanzierte Beschäftigungs- und Qualifizierungsprogramme durchlaufen oder subventionierte Ein-Euro-Jobs ausüben^[35] sowie eine Stille Reserve, die sich laut Angaben des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) auf ca. 1,9 Millionen Menschen beläuft.^[36] Die Stille Reserve lässt sich als Anteil der Personen definieren, die zwar prinzipiell erwerbstätig werden möchten, aber nicht bei der Bundesagentur für Arbeit als Arbeitsuchende registriert sind, da sie keine geeigneten Beschäftigungsmöglichkeiten erwarten oder da sie dem Arbeitsmarkt vorübergehend nicht zur Verfügung stehen.^[37] Zählt man die Anzahl dieser verdeckten Arbeitslosen zu den offiziell verkündeten Arbeitslosenzahlen hinzu, so steigt die Zahl der Beschäftigungsuchenden von rund vier Millionen auf weit über sieben Millionen.

Die Anfänge der Beschäftigungsmisere in Deutschland gehen auf das Jahr 1973 zurück. Damals begann die erste Ölkrise und zeitgleich fand das System der festen Wechselkurse von Bretton-Woods sein Ende, durch das der deutsche Export jahrelang floriert hatte. Die europäischen Regierungen wollten ihre Währungen nicht mehr länger fest an den Dollar als Leitwährung binden. Für Westdeutschland bedeutete dies eine starke Aufwertung der D-Mark und eine sinkende Konsumnachfrage, auf die die Unternehmen mit Entlassungen reagierten.^[38] Erstmals nach dem Zweiten Weltkrieg waren in der Bundesrepublik Deutschland wieder mehr als eine Millionen Menschen auf der Suche nach einer Beschäftigung, fast viermal soviel wie noch zu Beginn der 70er Jahre.

Während sich die Konjunktur wieder schnell von dieser Rezession erholte, behielt die Arbeitslosigkeit ihr hohes Niveau bei.^[39] Am Ende der 70er Jahre lag die Zahl der Arbeitsuchenden ein letztes Mal unter einer Million, bevor zu Beginn der 80er Jahre die zweite Ölkrise über Westdeutschland hereinbrach und die Arbeitslosigkeit erneut die Ein-Millionen-Schwelle überschritt. Bedingt durch Inflationserwartungen infolge der Ölkrisen setzten die Gewerkschaften seit 1973 hohe Lohnsteigerungen durch, um ihre Mitglieder vor Einkommenseinbußen zu bewahren. Da sich diese Erwartungen jedoch nicht bestätigten, stiegen die Reallöhne stark an und die Arbeitgeber begegneten dieser Entwicklung, indem sie Beschäftigte durch Kapital substituierten. Zwischen 1979 und 1983 fiel die Bundesrepublik Deutschland erneut in eine tiefe Rezession und im Herbst 1982 waren mehr als zwei Millionen Menschen arbeitslos gemeldet. Die zweite Ölkrise ging vorüber, doch die Arbeitslosigkeit stagnierte bei zwei Millionen.^[40]

Im Laufe der 80er Jahre erlebte die gesamte Weltwirtschaft eine starke Boom-Phase, so dass die Zahl der Beschäftigten auch in Westdeutschland wuchs. 1990 knüpfte die Bundesrepublik Deutschland fast wieder an die Beschäftigungsquote von 1970 an. In der Beschäftigungsquote, auch Erwerbstätigenquote genannt, spiegelt sich der Anteil der tatsächlich Beschäftigten an der erwerbsfähigen Bevölkerung wieder.^[41] Da im selben Zeitraum das Arbeitskräfteangebot (Zahl der Arbeitsplatzsuchenden) stark anzog, konnte die Zwei-Millionen-Marke der Arbeitslosen nicht mehr unterschritten werden, was 1990 einer Arbeitslosenquote von 7,2 % entsprach.^[42]

Durch die Wiedervereinigung der Bundesrepublik mit der DDR erlebte Deutschland Anfang der 90er Jahre einen Wiedervereinigungsboom, der bis 1993 anhielt.^[43] Die Entwicklung in Ostdeutschland erweist sich seitdem als beschäftigungshemmend. Im Zuge des Wiedervereinigungsprozesses gingen mit ca. vier Millionen mehr als ein Drittel aller bisherigen Arbeitsplätze im neuen Bundesgebiet verloren. Im Zeitraum von 1992 bis 2001 fiel die Beschäftigungsquote in den neuen Bundesländern von ehemals 86,7 % auf 78,6 %.^[44] Im Januar 1994 überstieg die Zahl der Arbeitslosen in Gesamtdeutschland erstmals die Marke von vier Millionen und erreichte eine Höhe von über 10 %. 1997 fanden allein in Westdeutschland drei Millionen Menschen keine Beschäftigung mehr.^[45]

Diese Entwicklung auf dem deutschen, wiedervereinigten Arbeitsmarkt hat unterschiedliche Ursachen. Einige sind auf falsche Entscheidungen zu Beginn der Wiedervereinigung zurückzuführen. Die Entscheidung für einen Umtauschkurs von Ostmark in D-Mark im Verhältnis eins zu eins und eine gleichzeitige Umstellung der ostdeutschen Löhne auf das Westniveau entfalteten eine beschäftigungshemmende Wirkung.^[46] Die Beschäftigungsmisere verschärfte sich in der letzten Dekade noch durch die gesamtdeutsche Baukrise.^[47] Lediglich zwischen 1997 und 2001 führte ein kurzer Wirtschaftsaufschwung im alten Bundesgebiet nochmals zu einer Entspannung auf dem Arbeitsmarkt. In diesem Zeitraum konnten ca. 1,5 Millionen Beschäftigungsverhältnisse geschaffen werden und die Arbeitslosigkeit verringerte sich um fast 700.000 Personen.^[48]

Die Kurve gibt den Jahresdurchschnitt der Zahl offiziell Arbeitsloser von 1970 bis September 2004 an; die vertikalen Linien markieren den Zeitpunkt, ab dem die Arbeitslosigkeit nach einer Erholungsphase wieder anstieg.

Quelle: Online-Statistiken der Bundesagentur für Arbeit 2004.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1 Die Entwicklung der Arbeitslosigkeit in Deutschland^[49]

Abbildung 1 veranschaulicht, dass der langfristige Trend der offiziell registrierten Arbeitslosen seit über 30 Jahren nach oben geht. In jeder Rezession ist die Arbeitslosigkeit angestiegen und konnte in den sich anschließenden Erholungsphasen nicht wieder abgebaut werden.^[50] Sie hat sich über die Jahre verfestigt. Von Rezession zu Rezession bildete sich ein höherer Sockel an Arbeitslosigkeit heraus. Ökonomen bezeichnen dieses Phänomen als persistente Arbeitslosigkeit.^[51]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 2 Sozialversicherungspflichtig Beschäftigte in Deutschland^[52]

Entgegen der Wahrnehmung, die einzig auf den steigenden Arbeitslosenzahlen basiert, ist die Beschäftigung in den alten Bundesländern über die Jahrzehnte nicht zurückgegangen. Für den Zeitraum von 1975 bis 2001 sind hier 2,75 Millionen neue sozialversicherungspflichtige Arbeitsverhältnisse geschaffen worden, was einem Beschäftigungsanstieg von 14,5 % entspricht. Diese Entwicklung in Westdeutschland ist auf die Beschäftigungsaufnahme starker Geburtsjahrgänge, die gestiegene Erwerbsquote von Frauen sowie auf die hohe Zuwanderung Arbeitsuchender aus dem neuen Bundesgebiet zurückzuführen.^[53] Ein Blick auf die gesamtdeutsche Situation veranschaulicht, dass seit 1991 bis Ende 2005 ca. 3,8 Millionen sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse verloren gegangen sind, das entspricht einer Quote von 13 %. Die Vollzeitbeschäftigung hat sogar um fünf Millionen Personen abgenommen, das entspricht 18 %. In den letzten fünf Jahren gingen jährlich durchschnittlich 400.000 sozialversicherungspflichtige Arbeitsplätze verloren.^[54]

Besonders katastrophal ist die Beschäftigungsentwicklung im Osten Deutschlands. Wie Abbildung 2 zeigt, nimmt die Anzahl der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnisse seit 1995 von Jahr zu Jahr kontinuierlich ab. Im Osten der Bundesrepublik sind die Arbeitslosenquoten durchschnittlich doppelt so hoch wie im Westen.^[55] Ein Großteil der heute vier Millionen Arbeitslosen befindet sich somit im Gebiet der neuen Bundesländer. Addiert man hier zu den offiziellen Arbeitslosen die verdeckten Arbeitslosen hinzu, so ergeben sich oftmals Quoten von über 25 %.^[56]

Nachdem das Niveau der gesamtdeutschen Arbeitslosigkeit im Januar 2005 erstmalig sogar die Fünf-Millionen-Marke erreicht hatte^[57], wertet Arbeitsminister Franz Müntefering die offizielle Zahl von ca. vier Millionen Beschäftigungsuchenden Ende 2006 als positiv. Die Arbeitsmarktexperten führen den aktuellen Rückgang der Arbeitslosigkeit jedoch auf die gute Weltwirtschaftslage, einen sinkenden Ölpreis und auf nachzuholende Investitionen zurück und nicht auf Anstrengungen der deutschen Bundesregierung. Es kann also noch lange nicht von einem politisch eingeschlagenen Weg aus der deutschen Beschäftigungskrise die Rede sein kann.^[58]

3.2 Niveau und Struktur der deutschen Arbeitslosigkeit

3.2.1 Spezifikation der deutschen Arbeitslosigkeit

Zur Entstehung von Arbeitslosigkeit kommt es, wenn das angebotene Arbeitskräftepotenzial nicht komplett von der Nachfrage nach Arbeitskräften absorbiert wird und der Arbeitsmarkt somit nicht ausgeglichen werden kann.^[59] Grundsätzlich kann die Arbeitslosigkeit struktureller oder konjunktureller Natur sein. Schätzungen von OECD und IFW kommen zu dem Ergebnis, dass das deutsche Arbeitsmarktproblem zu 85 % überwiegend strukturell bedingt ist und nur zu 15 % auf konjunkturelle Ursachen zurückzuführen ist.^[60]

Konjunkturelle Arbeitslosigkeit bezeichnet man auch als nachfragebedingte zyklische Arbeitslosigkeit. Sie entsteht, wenn das gesamtwirtschaftliche Güterangebot die Güternachfrage übersteigt und die Produzenten dazu gezwungen sind, ihre Produktion herunterzufahren, wodurch sich letztlich auch ihr Beschäftigungsstand reduziert. Ein derartiger Beschäftigungsabbau resultiert folglich aus der konjunkturellen Entwicklung eines Landes.^[61]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 3 Die zyklischen Komponenten des Bruttoinlandsprodukts und der sozialversiche- rungspflichtigen Beschäftigung^[62]

Abbildung 3 veranschaulicht den Einfluss der Konjunktur auf die sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnisse. Hierfür ist die zyklische Komponente des BIP isoliert von der gesamten Datenreihe des BIP zu betrachten. Die Abhängigkeit des Beschäftigungsniveaus von der Konjunktur wird insoweit deutlich, dass die Beschäftigung um ein halbes Jahr verzögert der Entwicklung des BIP nacheifert. Nach Schätzungen des IAB entspricht ein 1 %-iges Wachstum des BIP innerhalb eines Vierteljahres einem Beschäftigungsgewinn von 0,2 %. Gibt das BIP beispielsweise in einem Quartal um 2 % nach, so verschlechtert sich das Beschäftigungsniveau um 0,4 %, jedoch erst nach einer Reaktionszeit von zwei Quartalen.^[63] Diese so entstehende konjunkturell bedingte Arbeitslosigkeit lässt sich mit einer expansiv angelegten Nachfragepolitik des Staates bekämpfen.^[64]

Wie oben bereits erwähnt, basiert die schlechte Lage auf dem deutschen Arbeitsmarkt nur zu einem geringen Teil auf der Konjunktur und mit 85 % vielmehr auf strukturellen Faktoren. Strukturell bedeutet in diesem Kontext, dass die Arbeitsmarktprobleme von dauerhafter Natur sind und sich nicht mit dem nächsten wirtschaftlichen Konjunkturaufschwung lösen lassen.^[65] Strukturelle Arbeitslosigkeit beruht auf Diskrepanzen zwischen dem Arbeitsangebot und der Arbeitsnachfrage, so dass es nicht zu einem Ausgleich der beiden Größen kommt. Wirtschaftswissenschaftler sprechen in diesem Zusammenhang auch von der Mismatch-Arbeitslosigkeit, die qualifikatorisch oder räumlich ausgeprägt sein kann.^[66] Qualifikatorische Mismatch-Arbeitslosigkeit entsteht, wenn das Qualifikationsprofil des Arbeitsplatzsuchenden nicht mit dem Anforderungsprofil der vakanten Stelle übereinstimmt. Räumliche Mismatch-Arbeitslosigkeit liegt vor, wenn Beschäftigungsuchende und Vakanzen in unterschiedlichen Regionen beheimatet und immobil sind.^[67] Selbst wenn keine der beschriebenen Diskrepanzen vorherrscht, kann Mismatch-Arbeitslosigkeit gefördert werden, indem die Arbeitslosen z. B. auf Grund zu hoher staatlicher Unterstützungsleistungen den Suchprozess weniger intensiv gestalten.

Weitere Ursachen können eine zu gering gespreizte Lohnstruktur, zu hohe Lohnnebenkosten, der Einfluss der Tarifvertragsparteien, die Qualität der Arbeitsvermittlung, zu kurze oder zu lange Arbeitszeiten, die Rigidität des Kündigungsschutzes, nicht marktkonforme Qualifikationen der Beschäftigungsuchenden, usw. sein .^[68] Inwieweit diese genannten Faktoren mitverantwortlich für die deutsche Beschäftigungsmisere sind, wird im weiteren Verlauf dieser Diplomarbeit thematisiert.

3.2.2 Problemgruppen des deutschen Arbeitsmarktes

Die strukturelle Arbeitslosigkeit äußert sich in Deutschland in Form von Langzeitarbeitslosigkeit. Hierunter fallen die Arbeitsuchenden, die mehr als zwölf Monate arbeitslos sind. Der Anteil der Langzeitarbeitslosen an allen Arbeitslosen beträgt heute bereits 54 % und die durchschnittliche Dauer der Beschäftigungssuche beläuft sich auf 40 Wochen.^[69] Langzeitarbeitslosigkeit korreliert häufig mit dem Fehlen von arbeitsmarktspezifischen Qualifikationen, so dass neben den älteren besonders die gering qualifizierten Arbeitskräfte von Langzeitarbeitslosigkeit betroffen sind.^[70] Arbeitgeber sehen in Langzeitarbeitslosigkeit häufig einen Hinweis auf die Entwertung des Humankapitals der Betroffenen und auf mangelnde Produktivität, was dazu beiträgt, dass mit zunehmender Dauer der Arbeitslosigkeit die Wahrscheinlichkeit abnimmt, wieder einen Arbeitsplatz zu finden. Dieser Zusammenhang wird unter Ökonomen als „negative duration dependence“ bezeichnet.^[71] Mit einem Anteil von 35 % an der gesamten Arbeitslosigkeit stellen die Geringqualifizierten, d. h. Personen ohne weiterführenden Schul- oder Berufsabschluss, die Hauptproblemgruppe am Arbeitsmarkt dar. Die Situation für Arbeitssuchende ohne Berufsabschluss hat sich im Laufe der letzten Jahre zusehends verschlechtert.^[72]

Dass besonders Wenigqualifizierte von Arbeitslosigkeit betroffen sind, resultiert aus deren steigender Verfügbarkeit und deren leichter Austauschbarkeit im Gegensatz zu hoch qualifizierten Fachkräften.^[73] Technischer Fortschritt führt oftmals zur Einsparung einfacher Arbeitsplätze und bedingt gut ausgebildete Spezialisten zur Handhabung der neuen Technologien.^[74] Allein zwischen 2003 und 2004 sind über 200.000 gering qualifizierte Beschäftigungsverhältnisse in Deutschland verloren gegangen. Seit Jahrzehnten bedeutet niedrige Qualifikation ein hohes Arbeitsmarktrisiko und umgekehrt schützt Bildung vor Arbeitslosigkeit, so dass mit einer aktuell 3,5 %-igen Arbeitslosenquote unter Akademikern im Westen nahezu das Niveau der Vollbeschäftigung erreicht wird. Im Osten liegt deren Quote bei 6 %. Für die gesamte Bundesrepublik verzeichnen die Beschäftigungsuchenden mit Hoch- bzw. Fachhochschulabschluss über die letzten Jahrzehnte hinweg stets die geringsten Arbeitslosenquoten. Dagegen sind die Erwerbspersonen ohne Berufsabschluss am häufigsten von Beschäftigungslosigkeit betroffen. 2005 waren in den alten Bundesländern ca. 22 % von ihnen ohne Job und in den neuen Bundesländern suchte mehr als jeder zweite Wenigqualifizierte eine Anstellung.^[75]

Die Beschäftigungsprobleme der Menschen ohne abgeschlossene Ausbildung haben ihre Wurzeln sowohl auf der Angebots- als auch auf der Nachfrageseite, was durch die 8 %-ige Differenz zwischen Erwerbs- und Beschäftigungsquote^[76] belegt wird.^[77] Die Erwerbsquote bringt den Anteil der Erwerbspersonen an der erwerbsfähigen Bevölkerung (15 bis 64 Jahre) zum Ausdruck. Zu den Erwerbspersonen werden Arbeitsplatzinhaber und –suchende gezählt.^[78] Einerseits ist diese Differenz zwischen Erwerbs- und Beschäftigungsquote auf der Angebotsseite mit einem zu geringen Lohnabstand und zu hohen Transferentzugsraten zu erklären, so dass den Arbeitsplatzsuchenden der Anreiz fehlt, auf die staatliche Arbeitslosenversorgung zu verzichten und eine reguläre Beschäftigung aufzunehmen. Andererseits schränken die hohen Lohnnebenkosten die Nachfrage nach Geringqualifizierten ein, da ihre Produktivität oftmals nicht ausreicht, um ihre Lohnkosten zu erwirtschaften.^[79] Diese Diskrepanzen auf beiden Seiten des Arbeitsmarktes werden in der Wirtschaftswissenschaft unter dem Begriff der Armutsfalle zusammengefasst.^[80]

Weiterhin macht die Personengruppe der Schwarzarbeiter den schwach ausgebildeten Arbeitnehmern Konkurrenz. Sie arbeitet für ein Drittel des Preises, den ein sozialversicherungspflichtiger Beschäftigter für seine Dienste verlangen muss. Entgegen der Abwärtsentwicklung der Arbeitnehmer ohne Ausbildung verzeichnet die Schwarzarbeit in den letzten Jahren einen kontinuierlichen Aufwärtstrend. Neben den Schwarzarbeitern konkurrieren die Privathaushalte mit den Geringqualifizierten, indem sie den hohen Lohnkosten der Letztgenannten durch Eigeninitiative entgehen.^[81]

Mit einer Arbeitslosenquote von nahezu 10 % müssen neben den Geringqualifizierten auch die älteren Erwerbspersonen im Alter zwischen 55 und 64 Jahren als Problemgruppe auf dem deutschen Arbeitsmarkt angesehen werden, trotz der Tatsache, dass insgesamt nur noch 43 % von ihnen am Erwerbsleben beteiligt sind.^[82] Die Vorruhestandspraxis in Form von z. B. Altersteilzeit oder 58er-Regelung kann für die geringe Beschäftigungsquote der älteren Arbeitnehmer verantwortlich gemacht werden.^[83] Sie eröffnet attraktive Möglichkeiten für ein frühzeitiges Ausscheiden aus dem Erwerbsleben.^[84] Einen weiteren Faktor für die hohe Erwerbslosigkeit Älterer stellen die Bezugszeiten von staatlichen Unterstützungsleistungen dar, die mit dem Alter der Arbeitslosen ansteigen.^[85] Auch sehen sich ältere Arbeitnehmer zusehends mit der Tatsache konfrontiert, dass ihr Wissen und ihre Kompetenzen durch den technischen Fortschritt an Wert verlieren. Diese Entwicklung kann kompensiert werden, solange die Älteren auf Stellen mit niedrigeren Qualifikationsanforderungen umgesetzt werden können, doch genau diese sind in Deutschland Mangelware.^[86] Auf Grund dieser genannten Gegebenheiten in der deutschen Arbeitswelt beläuft sich die derzeitige Langzeitarbeitslosenquote der Beschäftigungsuchenden über 55 Jahre auf fast 60%.

Zusammenfassend können gering qualifizierte und ältere Arbeitnehmer als Hauptproblemgruppen am deutschen Arbeitsmarkt identifiziert werden. Ein Ausweg aus der Beschäftigungskrise in Deutschland darf nicht an diesen beiden Gruppen vorbeiführen, sondern muss sich deren Beschäftigungsproblematik annehmen und Lösungswege aufzeigen.^[87]

3.3 Der deutsche Arbeitsmarkt im internationalen Vergleich

Dieses Kapitel stellt den Befund zur Entwicklung des deutschen Arbeitsmarktes im internationalen Vergleich dar, indem er den wichtigsten Industrienationen in den Bereichen Arbeitsmarkt und Beschäftigung gegenübergestellt wird.

Der Anteil aller Arbeitsplatzinhaber und Arbeitsuchenden an der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter zwischen 15 und 64 Jahren belief sich in der Bundesrepublik zwischen 1996 und 2000 auf durchschnittlich 71 %. Dagegen hatten und haben die Nachbarländer Dänemark und die Schweiz mit ca. 80 % deutlich höhere Erwerbsquoten vorzuweisen. Der OECD-Mittelwert lag bei 73 %.^[88] Bis vor kurzem verharrte die deutsche Erwerbsquote bei ca. 71 % und wuchs erst in jüngster Vergangenheit, bedingt durch die Reformen am Arbeitsmarkt, auf 78 % an. Während in Deutschland weniger als 65 % aller erwerbsfähigen Personen einer Beschäftigung nachgehen, liegt die Beschäftigungsquote im OECD-Durchschnitt bei 67,9 % und in der Schweiz als Spitzenreiter sogar bei 77,8 %.^[89]

Längerfristig betrachtet nahm die Anzahl der Erwerbstätigen in Deutschland von 1995 bis 2001 um knapp 2 % zu. In den Niederlanden, Irland und Spanien hingegen entstanden mit Zuwächsen zwischen 15 und 25 % besonders viele Arbeitsplätze.^[90] Mit einem Wachstum der Beschäftigungsquote von 0,2 % für das Jahr 2006 nimmt Deutschland deutlich hinter dem OECD-Mittelwert von 1,2 % im internationalen Vergleich einen der letzten Plätze ein.^[91] Die international standardisierte Arbeitslosenquote, in der die Differenz zwischen Arbeitsangebot und Arbeitsnachfrage in einer Nation zum Ausdruck kommt, macht für das Bundesgebiet deutlich, dass viele der Erwerbsfähigen gar nicht aktiv auf dem Arbeitsmarkt in Erscheinung treten oder dort keinen Arbeitsplatz finden.^[92] Im Vergleich zu den 20 anderen betrachteten Staaten rangiert Deutschland mit einer Arbeitslosenquote von 8,9 % auf dem letzten Platz. Der aktuelle OECD-Schnitt liegt bei 6,2 %.

Während es anderen Ländern im letzten Jahrzehnt gelang, ihre Arbeitslosenquoten deutlich zu senken, ist sie in Deutschland schubweise angestiegen und hat sich auf hohem Niveau verfestigt. Von 5 %-igen Arbeitslosenquoten, wie sie z. B. Dänemark, Großbritannien oder die USA aufweisen, ist die Bundesrepublik weit entfernt. Geringqualifizierte, ältere Arbeitnehmer und Langzeitarbeitslose sind schon seit Jahren die Problemgruppen des deutschen Arbeitsmarktes. Mit 54 % an Langzeitarbeitslosen unter allen Arbeitslosen nimmt die Bundesrepublik im OECD-Vergleich die Position des Spitzenreiters ein.^[93] Darüber hinaus werden den Arbeitsuchenden ohne abgeschlossene Ausbildung in Deutschland nur geringe Arbeitsmarktchancen offeriert, denn mit einer Beschäftigungsquote von 50,9 %, einer Erwerbsquote von 60,1 % und einer Arbeitslosenquote von 15,3 % belegen die Deutschen ebenfalls den letzten Rang. Deutlich bessere Beschäftigungsquoten für diese Problemgruppe erzielen z. B. die Portugiesen mit 72,8 %, die Schweizer mit 69,7 %, die Schweden mit 68,2 % oder die Japaner mit 66,6 %. Die Beschäftigungsschwierigkeiten der Geringqualifizierten sind in Deutschland vor allem auf die stark ausgeprägte Armutsfalle zurückzuführen, die bereits unter Punkt 3.2.2 näher erläutert wurde. Obwohl von den älteren Arbeitnehmern zwischen 55 und 64 Jahren in der Bundesrepublik nur noch 43 % am Erwerbsleben aktiv teilnehmen, liegt die Arbeitslosigkeit Älterer mit 10,6 % höher als in jedem anderen Vergleichsland.^[94]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Daten nach Eurostat, Darstellung durch Richenhagen.

Abb. 4 Anteil der Beschäftigten in Prozent an den 55- 64-Jährigen in ausgewählten Län-

dern der EU im Zeitverlauf^[95]

Abbildung 4 verdeutlicht, dass die deutsche Beschäftigungsquote älterer Arbeitnehmer im Vergleich zur selben Altersgruppe in anderen Ländern eher gering ausfällt.^[96] Dieses Phänomen lässt sich durch die Vorruhestandspraxis in Deutschland und das hohe Unterstützungsniveau erklären.^[97] Wie die hohen Beschäftigungsquoten anderer Länder belegen, ist die Altersarbeitslosigkeit kein biologisches, sondern ein institutionelles, spezifisch deutsches Problem, das von der Politik gelöst werden kann.^[98] Auf genaue Lösungsvorschläge wird in den Kapiteln 6 und 8 eingegangen.

Insgesamt macht der Ländervergleich deutlich, dass die deutsche Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik vor großen Herausforderungen steht. Die Lage auf dem Arbeitsmarkt ist gekennzeichnet durch hohe Arbeitslosigkeit bei gleichzeitig geringer Erwerbsbeteiligung der arbeitsfähigen Bevölkerung. Die aktuelle Entwicklung kann im Vergleich zu anderen OECD-Staaten als unterdurchschnittlich charakterisiert werden. Während die meisten OECD-Länder die Arbeitslosigkeit in den letzten Jahren erfolgreich bekämpfen konnten und ein durchschnittliches Niveau von 6,2 % aufweisen, sucht fast jeder zehnte Deutsche einen Job. Die ausgeprägte Beschäftigungsproblematik der Langzeitarbeitslosen, der Geringqualifizierten und der älteren Arbeitnehmer ist international einzigartig, so dass Deutschland in allen drei Bereichen die Arbeitslosenstatistiken anführt. Einzig im Bereich der Jugendarbeitslosigkeit (Arbeitslose zwischen 15 und 24 Jahren) landet die Bundesrepublik im vorderen Bereich des Vergleichspektrums, was den Eingliederungswirkungen des dualen Berufsausbildungssystems zu verdanken ist.^[99]

3.4 Folgen der deutschen Beschäftigungskrise

Mit der deutschen Beschäftigungskrise gehen erhebliche finanzielle und soziale Belastungen für die gesamtdeutsche Bevölkerung einher. Für die Gesellschaft bedeutet Arbeitslosigkeit ein Weniger an Güter- und Dienstleistungsproduktion und den Ausfall von Volkseinkommen. Während dem Staat auf der einen Seite Steuern und Abgaben entgehen, wachsen auf der anderen Seite die Ausgaben für Sozialversicherungsleistungen und die der Gebietskörperschaften.^[100] Aus der Beschäftigungsmisere resultierte 1999 ein entgangenes Produktionsvolumen in Höhe von 230 Milliarden Euro, was 11 % des BIP entsprach. Die fiskalischen Kosten beliefen sich auf 76,7 Milliarden Euro oder auf 3,8 % des BIP.^[101] Auf jeden registrierten Arbeitslosen entfielen 1999 Steueraufwendungen von rund 19.000 Euro.^[102]

Jährlich lassen sich die Kosten für Maßnahmen der aktiven und passiven Arbeitsmarktpolitik mittlerweile auf ca. 50 Milliarden Euro beziffern. Sie haben sich seit 1990 nahezu verdreifacht.^[103] In den alten Bundesländern wurden zwischen 1998 und 2004 durchschnittlich 27 % des gesamten Budgets der Bundesagentur für Arbeit für aktive Arbeitsmarktpolitik aufgewendet, in den neuen Bundesländern sogar 37,9 %.^[104] Heute werden in Deutschland pro Jahr 3,31 % des BIP für Arbeitsmarktpolitik ausgegeben, was im OECD-Vergleich einem der vorderen Plätze entspricht. Lediglich Dänemark (4,62 %), Belgien (3,65 %) und die Niederlande (3,57 %) weisen höhere Ausgabenquoten auf. Japan, Großbritannien und die USA geben nur ca. 0,75 % ihres BIP für Arbeitsmarktpolitik aus.^[105]

Neben der Entwertung von Humankapital, die mit zunehmender Dauer der Beschäftigungssuche einhergeht, tragen eine verminderte Selbstachtung, Mut- und Lustlosigkeit dazu bei, dass Menschen ohne Job im Laufe der Zeit immer geringere Chancen haben, wieder auf dem Arbeitsmarkt Fuß zu fassen.^[106] Auf Grund langer Beschäftigungslosigkeit bekommen Arbeitslose Schwierigkeiten mit ihrem Zeitmanagement und schaffen es immer weniger, sich selbst zu organisieren oder potentielle Arbeitgeber von ihren Fähigkeiten und ihrer Arbeitswilligkeit zu überzeugen. Frühes Aufstehen oder ein achtstündiger Arbeitstag erscheinen als unvorstellbar.^[107] Nicht nur, dass sich Arbeitslosigkeit auf die direkt Betroffenen auswirkt, sie beeinträchtigt darüber hinaus auch Partnerschaften, Familienleben, Freundeskreis und das soziale Umfeld der Arbeitslosen. Es droht die Gefahr der sozialen Ausgrenzung und physischer sowie psychischer Erkrankungen.

Untersuchungen haben gezeigt, dass Erwerbslose einen schlechteren Gesundheitszustand aufweisen als Erwerbstätige. Ihre Krankheits- und Sterberaten liegen 20 bis 30 % über denen von Arbeitsplatzinhabern.^[108] Angstzustände, Depressionen und Reizbarkeit sowie Schlaf- und Konzentrationsstörungen sind oftmals die Folgen von Erwerbslosigkeit. Manche Arbeitslose sind so verzweifelt, dass sie sich das Leben nehmen wollen. Suizide und Suizidversuche kommen bei dieser Personengruppe bis zu 20mal häufiger vor als bei einer vergleichbaren Gruppe aus Erwerbstätigen.^[109] Je länger Menschen ohne Arbeit sind und je niedriger ihre soziale Schichtzugehörigkeit zu klassifizieren ist, desto höher ist die Gefahr zu erkranken oder zu sterben.^[110]

Darüber hinaus gibt es erhebliche Unterschiede der Lebenszufriedenheit zwischen Beschäftigten und Beschäftigungslosen. Die Arbeitslosigkeit erhöht die Wahrscheinlichkeit, mit dem Leben unzufrieden und darüber unglücklich zu sein, um zwölf Prozentpunkte. Dies beruht hauptsächlich auf der fehlenden Möglichkeit der eigenständigen Existenzsicherung, dem Verlust des sozialen Status sowie auf einem abnehmenden Selbstwertgefühl und weniger auf den unmittelbaren Einkommensausfällen.^[111]

Aus letztgenannten Einkommensausfällen resultiert, dass Kriminalität bei Arbeitslosen zunimmt, um mehr Geld für den privaten Konsum zur Verfügung zu haben. Die Korrelation zwischen Kriminalität und Arbeitslosigkeit fällt für die Bundesrepublik jedoch gering aus. Könnte die Arbeitslosigkeit zur Hälfte abgebaut werden, so würde sich die Kriminalitätsrate um ca. 2,5 % reduzieren lassen.^[112]

Die Ausführungen machen deutlich, dass die Beschäftigungskrise nicht nur finanzielle Belastungen für eine Volkswirtschaft mit sich bringt, sondern auch negative soziale und gesundheitliche Auswirkungen hat, sowohl für die persönlich Betroffenen als auch für das Gemeinwesen.^[113] Arbeitslosigkeit bewirkt wachsende Ungleichheit in einem Land, da Menschen ohne Job Wohlfahrtseinbußen hinnehmen müssen und oftmals sozial isoliert werden. Je niedriger die Beschäftigungsquote in der Bundesrepublik ist, desto höher fällt die Abgabenquote der Erwerbstätigen aus, da sie für den Anteil der Nichterwerbstätigen mit aufkommen müssen.^[114]

4 Aktive Arbeitsmarktpolitik der Vergangenheit auf dem Prüfstand

Gemäß OECD-Definition zählen Qualifizierungsmaßnahmen und die temporäre Schaffung von Arbeitsplätzen zum Leistungsumfang der aktiven Arbeitsmarktpolitik. In den Bereich der Qualifizierungsmaßnahmen fällt in Deutschland die Förderung der beruflichen Weiterbildung. Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen gehören zum Gebiet der temporären Schaffung von Arbeitsplätzen im zweiten Arbeitsmarkt. Die aufgezeigten Maßnahmen zählen zu den bedeutendsten der traditionellen aktiven Arbeitsmarktpolitik in der Bundesrepublik und werden im Folgenden hinsichtlich ihrer Wiedereingliederungseffekte in reguläre Beschäftigungsverhältnisse im ersten Arbeitsmarkt evaluiert.

4.1 Evaluation der Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen

Staatlich geförderte Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) lassen zeitweilige Arbeitsplätze im zweiten Arbeitsmarkt entstehen.^[115] Laut Schmid fungieren sie als „Brücke zwischen Arbeitslosigkeit und Beschäftigung“.^[116] Sie zielen auf eine Wertsteigerung des Humankapitals der Teilnehmer, indem ihnen tätigkeitsbezogene Kenntnisse und Fertigkeiten vermittelt werden, um sie so wieder in den ersten Arbeitsmarkt zu integrieren. Die rechtlichen Regelungen dazu werden in den §§ 260 bis 271 und § 416 SGB III abgehandelt. Als Träger von ABM treten danach juristische Personen des öffentlichen Rechts, gemeinnützige Organisationen und privatwirtschaftliche Unternehmen auf.^[117] ABM fördern Projekte, die „zusätzlich“ und im „öffentlichen Interesse“ sind. Das Zusätzlichkeitskriterium verdeutlicht, dass diese Projekte ohne Förderung nicht zustande gekommen wären und dass sie nicht in Konkurrenz zu regulärer Arbeit stehen dürfen. Im Interesse der Öffentlichkeit liegen alle Tätigkeiten, die einen gemeinnützigen Zweck verfolgen. Förderungswürdig sind alle Arbeitslosen, bei denen davon auszugehen ist, dass sie ohne eine ABM keine neue Anstellung finden. Die Regelförderdauer beträgt zwölf Monate, kann aber auf bis zu 36 Monate verlängert werden. Ein Fünftel dieser Zeit muss mindestens durch Praktika und Qualifizierungsmaßnahmen abgegolten werden.^[118]

Zu den Arbeitsmarkteffekten der ABM liegen in Deutschland mittlerweile zahlreiche Evaluationsstudien vor, die in Bezug auf die Wiedereingliederungschancen der Teilnehmer in den ersten Arbeitsmarkt weitgehend zu einem negativen Ergebnis kommen.^[119] Hübler untersucht 1997 die Beschäftigungswahrscheinlichkeit ostdeutscher Teilnehmer bis zu drei Jahre nach Ende der ABM und kann keine eindeutig positiven Beschäftigungswirkungen feststellen.^[120] Kraus, Puhani und Steiner weisen für die neuen Bundesländer schlechtere Wiedereingliederungschancen für Teilnehmer nach als für Nichtteilnehmer.^[121] Hagen und Steiner kommen für das gesamte Bundesgebiet zu dem Ergebnis, dass es durch ABM zu mehr Zugängen in die Arbeitslosigkeit kommt als zu Abgängen, so dass sie eine Erhöhung der Arbeitslosigkeit bewirken.^[122] Bergemann et al. analysieren die Wirkungen von Einfach- und Mehrfachteilnahmen an ABM in den neuen Bundesländern und schlussfolgern leicht positive, aber insignifikante Beschäftigungseffekte für Mehrfachteilnahmen.^[123]

Da die aufgeführten Studien auf alten und begrenzten Datensätzen beruhen, wurde ihr Aussagegehalt zwecks Reformbedarf als problematisch erachtet, doch mittlerweile gibt es aktuelle Forschungsergebnisse, die auf umfangreicherem Datenmaterial basieren und die bisherigen Ergebnisse bestätigen.^[124] Caliendo, Hujer und Thomsen analysierten in jüngster Vergangenheit die individuellen und regionalen Beschäftigungseffekte von ABM, indem sie ihre Untersuchungen auf ABM-Teilnehmer und eine Kontrollgruppe von teilnahmeberechtigten Nichtteilnehmern aus dem gesamten Bundesgebiet erstreckten.^[125] Mit Ausnahme der Frauen im alten Bundesgebiet sind die Resultate für die Mehrheit der Arbeitslosen negativ oder insignifikant. Der Großteil der ABM-Absolventen in Westdeutschland sowie der Teilnehmer und Teilnehmerinnen in Ostdeutschland zieht keinen Nutzen aus der Maßnahme, so dass sie keine höheren Beschäftigungschancen als ihre vergleichbaren Nichtteilnehmer aufweisen. Allerdings profitieren langzeitarbeitslose Teilnehmer und Teilnehmerinnen im alten Bundesgebiet sowie langzeitarbeitslose Teilnehmerinnen im neuen Bundesgebiet von den ABM, denn für sie ergeben sich signifikant positive Beschäftigungseffekte zwischen 2,5 % und 12,7 %. Diese Zahlen deuten darauf hin, dass ABM hinsichtlich der Wiedereingliederung Langzeitarbeitsloser in den ersten Arbeitsmarkt Wirkung zeigen.

[...]

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^[1] § 1 StabG.

^[2] Ebd.

^[3] Vgl. Seidel, Temmen (2004), S. 299 f.

^[4] Vgl. Schöb, Weimann (2006), S. 10 ff.

^[5] Vgl. Bertelsmann Stiftung (2006a).

^[6] Vgl. Bach, Gaggermeier, Klinger (2005), S. 1.

^[7] Vgl. Bundesagentur für Arbeit (2007).

^[8] Vgl. Berthold, Fehn (1997), S. 71.

^[9] Die Verfasserin verwendet aus Gründen der einfacheren Lesbarkeit die männliche Sprachform. Bei allen männlichen Funktionsbezeichnungen sind stets auch Frauen gemeint.

^[10] Vgl. Berthold, Berchem (2005), S. 22 ff.

^[11] Kleinhenz (2000), S. 13 f.

^[12] Vgl. o.V. (2006a), S. 4.

^[13] Vgl. Bauer (2002), S. 529.

^[14] Krelle (1997), S. 17.

^[15] Vgl. Berthold, Fehn (1997), S. 71.

^[16] Vgl. Kleinhenz (2000), S. 13 f.

^[17] Vgl. Schmid (2002a), S. 17.

^[18] Vgl. ebd., S. 29.

^[19] Vgl. Berthold, Berchem (2005), S. 12.

^[20] Vgl. Sauermann (2005), S. 104.

^[21] Stellmach (2003), S. 45.

^[22] Vgl. §§ 16 und 119 SGB III.

^[23] Vgl. Seidel, Temmen (2004), S. 352.

^[24] Vgl. Haller, Heschl (2004), S. 368.

^[25] Vgl. Werner (1998), S. 324.

^[26] Schmid (2002b), S. 364 f.

^[27] Vgl. Berthold, Berchem (2005), S. 35.

^[28] Vgl. Fitzenberger, Hujer (2002), S. 140.

^[29] Vgl. Steiner, Hagen (2001), S. 147.

^[30] Vgl. Caliendo, Steiner (2005), S. 405.

^[31] Vgl. Versorgungsverwaltung Nordrhein-Westfalen (2006).

^[32] Vgl. Schmid (2002a), S.15.

^[33] Vgl. Schöb, Weimann (2006), S. 10.

^[34] Vgl. Bundesagentur für Arbeit (2007).

^[35] Vgl. Neubacher, Reuter (2006), S. 88.

^[36] Vgl. Bach et al. (2004), S. 2.

^[37] Vgl. Neubacher, Reuter (2006), S. 89.

^[38] Vgl. Schöb, Weimann (2006), S. 10 f.

^[39] Vgl. Schneider (2006), S. 43.

^[40] Vgl. Schöb, Weimann (2006), S. 12 ff.

^[41] Vgl. Eichhorst, Profit, Thode (2001), S. 62.

^[42] Vgl. Koch, Walwei (2004), S. 9.

^[43] Vgl. Schöb, Weimann (2006), S. 26.

^[44] Vgl. Bosch, Knuth (2003), S. 276.

^[45] Vgl. Schöb, Weimann (2006), S. 13.

^[46] Vgl. Eichhorst, Walwei (2005), S. 2.

^[47] Vgl. Sachverständigenrat (2002), Tz. 339 ff.

^[48] Vgl. Kleinhenz (2002), S. 2.

^[49] Schöb, Weimann (2006), S. 12.

^[50] Vgl. Sachverständigenrat (2002), Tz. 423.

^[51] Vgl. Berthold, Berchem (2005), S. 15.

^[52] Schöb, Weimann (20006), S. 22.

^[53] Vgl. Bosch, Knuth (2003), S. 276.

^[54] Vgl. Bach, Gaggermeier, Klinger (2005), S. 1.

^[55] Vgl. Kleinhenz (2002), S. 5.

^[56] Vgl. Berthold, Fricke, Drews (2003), S. 45 ff.

^[57] Vgl. Fuchs, Schnur, Zika (2005), S. 1.

^[58] Vgl. Neubacher, Reuter (2006), S.88 ff.

^[59] Vgl. Turk (2003), S. 10.

^[60] Vgl. Bach, Gaggermeier, Klinger (2005), S. 33.

^[61] Vgl. Eichhorst, Profit, Thode (2001), S. 76.

^[62] Bach, Gaggermeier, Klinger (2005), S. 2.

^[63] Vgl. Bach, Gaggermeier, Klinger (2005), S. 2.

^[64] Vgl. Berthold, Berchem (2005), S. 33.

^[65] Vgl. Schneider (2006), S. 44.

^[66] Vgl. Eichhorst, Profit, Thode (2001), S. 83.

^[67] Vgl. Franz (2006), S. 231.

^[68] Vgl. Eichhorst, Thode (2003), S. 48.

^[69] Vgl. Jung (2006), S. 103.

^[70] Vgl. Wieland (2002), S. 43.

^[71] Vgl. Berthold, Berchem (2005), S. 64.

^[72] Vgl. Reinberg, Hummel (2003a), S. 1 f.

^[73] Vgl. Schneider (2006), S. 54.

^[74] Vgl. Berthold, Fehn (1997), S. 79.

^[75] Vgl. Reinberg, Hummel (2005), S. 1 f.

^[76] Für eine genaue Definition der Beschäftigungsquote vergleiche Abschnitt 3.1.

^[77] Vgl. Eichhorst, Thode (2003), S. 35.

^[78] Vgl. Eichhorst, Profit, Thode (2001), S. 62.

^[79] Vgl. Eichhorst, Thode (2003), S. 35 ff.

^[80] Vgl. Schöb, Weimann (2006), S. 53.

^[81] Vgl. Steingart (2004), S. 107 ff.

^[82] Vgl. Bertelsmann Stiftung (2006a).

^[83] Durch Altersteilzeit soll älteren Arbeitnehmern ein gleitender Übergang vom Erwerbsleben in die Altersrente ermöglicht werden. Bei der 58er-Regelung können sich Personen über 58 Jahre aus der Arbeitslosenstatistik austragen lassen und bis zu 32 Monate Arbeitslosengeld beziehen.

^[84] Vgl. Richenhagen (2006), S. 54.

^[85] Vgl. Berthold, Berchem (2005), S. 41.

^[86] Vgl. Schneider (2006), S. 54.

^[87] Vgl. Berthold, Berchem (2005), S. 25 ff.

^[88] Vgl. Eichhorst, Profit, Thode (2001), S. 65.

^[89] Vgl. Eichhorst, Walwei (2005), S. 3.

^[90] Vgl. Eichhorst, Thode (2003), S. 38.

^[91] Vgl. Bertelsmann Stiftung (2006b).

^[92] Vgl. Eichhorst, Profit, Thode (2001), S. 16.

^[93] Vgl. Bertelsmann Stiftung (2006b).

^[94] Vgl. Berthold, Berchem (2005), S. 24 ff.

^[95] Richenhagen (2006), S. 56.

^[96] Vgl. Richenhagen (2006), S. 56.

^[97] Vgl. Eichhorst, Walwei (2005), S. 3.

^[98] Vgl. Schneider (2006), S. 56.

^[99] Vgl. Bertelsmann Stiftung (2006b).

^[100] Vgl. Kleinhenz (2002), S. 5.

^[101] Vgl. Spitznagel, Bach (2000), S. 502 ff.

^[102] Vgl. Kleinhenz (2002), S. 5.

^[103] Vgl. Schöb, Weimann (2006), S. 44.

^[104] Vgl. Caliendo, Steiner (2005), S. 414.

^[105] Vgl. Berthold, Berchem (2005), S. 59.

^[106] Vgl. Kleinhenz (2002), S. 4 f.

^[107] Vgl. Schneider (2006), S. 59 f.

^[108] Vgl. Schmid (2002a), S. 57 ff.

^[109] Vgl. Kieselbach (1998), S. 3.

^[110] Vgl. Rosenbrock (1998), S. 16.

^[111] Vgl. Winkelmann, Winkelmann (1995), S. 293 ff.

^[112] Vgl. Entorf (1996), S. 446.

^[113] Vgl. Schmid (2002a), S. 67.

^[114] Vgl. Kleinhenz (2000), S. 51.

^[115] Vgl. Steiner, Hagen (2001), S. 147.

^[116] Schmid (2002a), S. 280.

^[117] Vgl. Schmid (2002a), S. 280.

^[118] Vgl. Caliendo, Hujer, Thomsen (2003), S. 8 ff.

^[119] Vgl. Sachverständigenrat (2002), Tz. 288.

^[120] Vgl. Hübler (1997), S. 41 f.

^[121] Vgl. Kraus, Puhani, Steiner (1997), S. 25.

^[122] Vgl. Hagen, Steiner (2000), S. 256 f.

^[123] Vgl. Bergemann et al. (2000), S. 195.

^[124] Vgl. Caliendo, Steiner (2005), S. 397.

^[125] Vgl. Caliendo, Hujer, Thomsen (2003), S. 28.