Interkommunale Kooperation

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Historische Entwicklung Interkommunaler Kooperation
2.1 Interkommunale Kooperation in den 1960er und 1970er Jahren
2.2 Interkommunale Kooperation in den 1980er und 1990er Jahren

3 Grundlegende Elemente Interkommunaler Kooperation

4 Organisationsformen Interkommunaler Kooperation
4.1 Informelle Kooperationsansätze
4.1.1 Regionalkonferenzen
4.1.2 Netzwerke und Foren
4.2 Formelle Ansätze
4.2.1 Funktionale oder aufgabenorientierte Ansätze
4.2.2 Territoriale oder großraumorientierte Ansätze

5 Interkommunale Kooperation unter der Beachtung des demographischen Wandels

6 Fazit

Literatur

A Tabellen a
A.1 Tabelle 1 a
A.2 Tabelle 2 b
A.3 Tabelle 3 c
A.4 Tabelle 4 d
A.5 Tabelle 5 e

1 Einleitung

Interkommunale Kooperationen gewinnen zunehmend an Beachtung, sei es nun zur Stärkung von strukturschwachen Regionen oder gar wie in der laufenden Diskussion, „nur“ um Verwal- tungskosten zu reduzieren und Synergien zu nutzen - aktuelles Stichwort „Föderalismusreform“. Die Komplexität der in unserer Gesellschaft auftretenden Probleme ökonomischer, sozialer und gesellschaftlicher Art wird nur gelöst werden können, wenn die öffentliche Hand effektiv einen Rahmen für das gemeinschaftliche Leben stellen kann. Dieses wird immer mehr die Koope- rationen von Gemeinden und Städten erfordern, damit auf diese sich aufzeigenden Probleme adäquat reagiert werden kann.

Die Betonung der interkommunalen Kooperationen lag und liegt immer noch vormerklich auf dem ökonomischen Fokus. Diese Sichtweise deckt aber nicht alle Teilbereiche der Interkommu- nalen Kooperation ab, eine Kooperation kann auch im sozialen, ökologischen und kulturellen Umfeld ablaufen. Wenn diese Arten der Interkommunalen Kooperationen vollständig ausge- schöpft würden, könnten diese Kooperationen die Positionen der Gemeinden und Städte im föderalen Verbund steigern und damit ein noch solideres Fundament für unseren Staatsaufbau stellen.

Ich möchte in dieser Arbeit erst einmal die Interkommunale Kooperation aus historischer Sichtweise beleuchten. Dieses geschieht aus der Motivation heraus, die aktuelle Situation besser in den Gesamtkontext der Interkommunalen Kooperationen einordnen zu können. Dann möchte ich versuchen, die historischen Prozesse zu erklären, um aufzuzeigen, wie es zu der aktuellen Situation in der Interkommunalen Kooperation kommen konnte.

Ich möchte dann die die grundlegenden Elemente Interkommunaler Kooperation und die gängigsten Kooperationsformen aus organisatorischer Sicht vorstellen. Dieses soll geschehen, indem ich die grundlegenden Elemente von Interkommunalen Kooperationen beschreibe und erkläre, warum diese für die Interkommunale Kooperation wichtig sind. Die Darstellung der Organisationsformen erfolgt in der Weise, dass ich zwischen formellen und informellen Interkommunalen Kooperationsformen separieren werde, um diese dann näher zu erläutern.

Weiterhin will ich versuchen, eine Brücke zwischen der Themenstellung dieser Arbeit und dem Seminarthema zu schlagen, indem ich die Interkommunale Kooperation unter dem Gesichtspunkt des demographischen Wandels untersuche.

2 Historische Entwicklung Interkommunaler Kooperation

Schon Anfang des 19. Jahrhundert wurden erste Eingemeindungen von Umlandgemeinden durch größere Städte verzeichnet. Diese Eingemeindungen hatten rein verwaltungstechnische Gründe. Die Verflechtungsbeziehungen der Kernstadt mit dem Umland waren in Bereichen der ökonomischen und kulturellen Zusammenarbeit bereits vorhanden [Klemme (2002), S. 23]. Die gesetzlichen Wurzeln der Interkommunalen Kooperation liegen weit in der Vergangenheit, gel-ten aber mit einigen Novellierungen bis heute. Das Baugesetz des Königreichs Sachsen aus dem Jahre 1900 gab Möglichkeiten zur interkommunalen Zusammenarbeit. Das preußische Zweck- verbandsgesetz und das Reichszwecksverbandsgesetz stellten die Grundlagen der öffentlich- rechtlichen Zusammenarbeit dar. In der heutigen Zeit wird dieser rechtliche Rahmen durch das Grundgesetz erweitert. In Art. 28 Abs. 2 GG wird definiert, dass „auch . . . Gemeindeverbände im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung haben.“[Deutscher Bundestag (2001), Art. 28 Abs. 2 ] Es wird vorausge- setzt, dass es sich bei dieser Art der Zusammenarbeit um einen eigenen oder übertragenen Wirkungskreis handelt. Die Kommunen müssen in der Zusammenarbeit die Letztverantwort- lichkeit tragen, das heißt, sie dürfen ihren Einfluss nicht verlieren. Ziel dieser Kooperationen und der jeweiligen Akteure muss eine Stärkung der Stadtregion und Verbesserung der ihnen zugeschriebenen Funktionen sein.[vgl. Lundtorp (2000), S. 9]

Es stellt sich die Frage, ob die Interkommunale Kooperationen heutzutage vor dem Hintergrund der ex post bereits beobachtbaren Interkommunalen Kooperationen neue Impulse setzt oder sich die Historie wiederholt.

2.1 Interkommunale Kooperation in den 1960er und 1970er Jahren

In den 1960er Jahren begann in großem Maße das Separieren von Funktionen in Stadt-Umland- Beziehungen. In den Kernstädten konzentrierten sich Arbeits-, Dienstleistungs- und zentrums- zentrierte Freizeitfunktionen. In den Umlandgemeinden konzentrierte sich das Wohnen und die Naherholung. „Suburbanisierung und selektive Stadt-Land-Wanderungen sind Phänome- ne der Stadt-Umland-Problematik [Klemme (2002), S.24].“Durch die zunehmende Expansion der Verdichtungsräume wurde in den 1960er Jahren die Interkommunale Kooperation forciert. Weitere Gründe für die voranschreitende Interkommunale Kooperationen waren auch die Un- terbringung von Flüchtlingen und die beginnende Motorisierung. Doch nicht nur im Bereich von städtischen Agglomerationen kam es in der 1960er Jahren zur Interkommunalen Koopera- tionen. Auch im ländlichen Bereich wurde die Interkommunale Kooperation forciert, die darauf abzielt Infrastruktureinrichtungen bereitzustellen.

Die sozialen und ökonomischen Entwicklungen der 1960er und 1970er Jahre verlangten, dass sich die Organisation der öffentlichen Verwaltung anpasste. Die Leistungsfähigkeit der öffentli- chen Hand musste dem ständigen Wachstum der anderen Bereiche standhalten, gar ein Schritt voraus sein, damit weitere Wachstumsphasen nicht durch eine träge Bürokratie ausgebremst wurden. „Die politische Form sollte optimiert, Ziele der Landesplanung und Raumordnung soll- ten ermöglicht werden [Ebd., S.24].“Die staatliche Ordnung dieser Zeit wurde auf eine zentra- listische Verwaltungsstruktur ausgelegt, eine Globalsteuerung, die „Gemeindefinanzreformen, die Festlegung von Gemeinschaftsaufgaben der Gebietskörperschaften im Grundgesetz, Instal- lierung von Planungstäben auf der Bundesebene sowie eine Effektivierung des Planungssystems von Bund und Ländern umfasst [Heinz (2000), S. 190]. “Die Vorteile dieser Art der Kooperation

/ Wirtschaftspolitik können im Appendix der Tabelle 1 entnommen werden. Diese Maßnahmen zeigen deutliche Handschrift einer keynesiansischen Wirtschaftspolitik.

Bereits in dieser Zeit wurden umfassende Formen der Kooperationen verwendet, die bis heu- te teilweise noch ihre Gültigkeit besitzen (hierzu näher unter Punkt 4). Dabei wurde damals häufig die Form der formellen Kooperation gewählt [Vgl. Klemme (2002), S. 25]. In den 1960er Jahren wurde in der BRD eine Gebietsreform durchgeführt, die in Länderhoheit abgewickelt wurde. In Schleswig-Holstein wurde diese von 1970-1973 mit dem Schwerpunkt der Redu- zierung der Kreise von 17 auf 11 durchgeführt. Die Gebietsreform war die Umsetzung zur Überlegung zur territorialen Effizienz. Auch wurde die Funktionalreform diskutiert, aber nur teilweise umgesetzt. Die Funktionalreform hat es zum Ziel, eine Aufgabenverlagerung unter Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips durchzusetzen. „Hinter dieser Reform verbirgt sich die normative Frage, welche Aufgaben die Gemeinden im Staatsaufbau der Bundesrepublik Deutschland übernehmen sollen“[Ebd., S.25].

2.2 Interkommunale Kooperation in den 1980er und 1990er Jahren

Die Bedeutung der Interkommunalen Kooperation nimmt mit dem fortschreitenden Zeitablauf stetig zu. Die Liberalisierung und Deregulierung der Verwaltungsstrukturen und -prozesse auf Bundes- und kommunaler Ebene nahm ständig zu. Mit der Wiedervereinigung 1990 wurde die Gebietsreform wieder kurzzeitig ein wichtiges Thema. Es ging dabei darum, den östlichen Teil des wiedervereinten Deutschlands an die Verwaltungsstrukturen und -systeme des Westens an- zugleichen. Die veränderte Wahrnehmung führt dazu, dass Städte und Gemeinden nicht mehr nur unterste Planungsinstanz des Bundes sind, sondern als eigenständiger Akteur betrachtet werden. Die Kommunen erhalten dabei ein weitaus größeres Anforderungsprofil, dem sie gerecht werden müssen. Dieses geht einher mit der zunehmenden steigenden Belastung der Haushalte (Sozialausgaben), [Vgl. Duhm, S.; Geiger, C.; Grömig, E. (2003), S. 9] und der Änderung des Steuerrechtes, der wichtigsten Einnahmequelle der Kommunen. „Es zeichnet sich ab, das die zu lösenden Aufgaben und das vorhandene Leistungsvermögen auf Grund der Verletzung des Kon- nexitätsprinzips¹ - der Zusammenführung von Ausgabenwahrnehmung und Aufgabenlast nicht mehr kongruent sind“[Klemme (2002), S.27]. Die Stadt-Umland-Beziehungen nehmen immer mehr zu, die Funktionen der Kernstadt werden teilweise aus dieser weiter heraus ins Um- land getragen. Beispielhaft kann eine Firma ihr Call-Center von der Innenstadt in das Umland verlagern. Es kommt somit zu Arbeitsplatzverlagerungen und Einnahmeverlusten. Auch die Ar- beitnehmer werden den verlagerten Standtort mit in ihr persönliches Kalkül mit einbeziehen. Es kommt immer mehr zu einem Zusammenwachsen der Stadt und Umlandregionen. Ein wei- terer Trend der 1990er Jahre sind die nicht in die Siedlungsstrukur integrierten Einkaufsgroß-und Freizeiteinrichtungen. Diese Objekte haben raumgestaltende Wirkung. Somit haben die Kernstädte Kaufkraftabfluss und Funktionsverluste erlitten. Die Raumüberwindung wird immer problemloser.

Auch die Ebene der beteiligten Akteure unterliegt in diesem Zeitraum einer Veränderung. Die Anzahl der beteiligten Akteure ist gestiegen. „Aufgrund der Reorganisation und Umstrukturierung der kommunalen Verwaltung sowie der materiellen und formalen Privatisierung einzelner Aufgabenbereiche muss eine größere Bandbreite an Akteuren (Kommunale Gesellschaften aller Art z.B. Stadtwerke) berücksichtigt werden [Klemme (2002), S. 29].“

Territoriale Ansätze zur Interkommunalen Kooperation wurden in den 1980 Jahren häufig diskutiert, aber die Vielzahl der Interkommunalen Kooperationen sind weiterhin die auf der Basis von einzelnen Projekten.

Seit den 1990er Jahren spielen immer mehr Netzwerke eine Rolle in der Interkommunalen Kooperation. Durch den Netzwerkcharakter in der Planung kommt es zu einen gewandelten Planungsverständinss, in dem die weitreichenden überkommunalen, räumlichen Konsequenzen mit in die Planung einbezogen werden [Vgl. Albert (2000), S. 7 ]. Es wird also nicht mehr ein strikt administrativer Prozess mit Planungsgrenzen an den Gemeindegrenzen vollzogen, sondern meist die überkommunale Wirkung ein zu schätzen versucht. „Um dem Interesse ver- schiedener gesellschaftlicher Bereiche und den aktuellen Rahmenbedingungen gerecht werden zu können, werden verstärkt flexible Beziehungen zwischen den Akteuren gefordert.“[Klemme (2002), S. 29] Auch in dieser Zeit wurden die neuen Steuerungsmodelle eingeführt, die einen Wandel von dem „weberschen“², kameralistischen Verwaltungssystem hin zu einer Verwaltung, die an betriebswirtschaftlichen Leistungsgrundsätzen orientiert ist, vollzieht. Die Systemele- mente dieser neuen Steuerungssysteme können sein: Regionalkonferenzen, Städtenetze oder Public-Private-Partnership.³ Abschließend zu diesem Kapitel möchte ich noch einmal auf Tabel- le 2 im Appendix verweisen, in der ich nach Klemme (2002) die Regionaliserung der 1960/70er Jahre mit den 1980/90er Jahren gegenüberstelle.

3 Grundlegende Elemente Interkommunaler Kooperation

Die Interkommunale Kooperation vollzieht sich auf den unterschiedlichsten Ebenen mit den unterschiedlichsten Instrumentarien. Dieses geschieht auf Grundlage der verschiedenen Per- spektiven der an der Interkommunalen Kooperation beteiligten Akteure. „Es lassen sich drei zentrale Perspektiven ausmachen, die mit jeweils unterschiedlichen Erwartungen einhergehen: Kommunalentwicklung, Raumordnung und Regionalplanung, Regional- bzw. Strukturplanung. “[Ebd., S. 33] Die Ähnlichkeit dieser Ausrichtungen basiert auf den gemeinsamen Zielen der Akteure, Aufgaben zusammen zu erledigen oder gemeinschaftlich Probleme zu lösen. Die Detailziele sind situations- und gemeindeabhängig.

Generell nehmen die Kommunen im administrativen Aufbau der Bundesrepublik Deutschland im hierarchischen Gefüge die unterste Ebene ein. Damit sind sie durch die Entscheidungen übergeordneter Verwaltungsebenen in ihrer Planung eingeengt. Auf der anderen Seite befähigt sie der Art. 28 GG „alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahme der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln.“[Deutscher Bundestag (2001), Art. 28 Abs.2] Den Kommunen obliegen die Aufgaben aus den Bereichen Sozialwesen, Kultur- und Freizeiteinrichtungen, Bauleitplanung, regionale Wirtschaftsförderung und Umweltschutz.

Die Kooperation von Kommunen tangiert nun einen Raum, der über die kommunalen Gren- zen hinausgeht. Dieser Raum ist Teil der Raumordnung. Rechtliche Grundlage dafür ist das Bundesraumordnungsgesetz (ROG), nach dem Interkommunale Kooperation „unmittelbar als Instrument zur Umsetzung raumordnungspolitischer Vorhaben eingesetzt werden kann“[Ebd., S. 35] Somit wird ein Verfahren geschaffen, das die Starrheit des Systems der Raumordnungsplanung etwas aufbricht. Die Regionalplanung mit ihrem teilraumbezogenen, regionalen Fokus kann Interkommunale Kooperation initiieren und organisieren. Doch kritisiert die Praxis noch etliche Punkte [nach Klemme (2002), S. 35]:

1. Missverhältnis zwischen Aufwand und Steuerungseffizienz:

Umfangreiche Pläne werden mit hohem Aufwand erstellt, der im klaren mismatch zum Nutzen steht.

2. Schwerfälligkeit und Innovationsfeindlichkeit:

Lange Verhandlungs- und Abstimmungsverfahren verhindern Flexibilität. Das Konkur- renzdenken (auch in Bezug auf Fördermittel) kann Beharrungshaltungen hervorufen las- sen.

3. Negativ-Image:

Durch die teilweise Fokusierung auf Nischen in der Regionalplanung und durch die abstrakten Instrumente und Überlagerungen mit anderen Planungssystemen kann es zu Image- und Vermittlungsproblemen kommen.

4. Fehlende Einbindung in regionale Netze:

Andere regionale Institutionen (z.B. regionale Entwicklungsagenturen/ Wirtschaftsförderungsgesellschaften) können regionale Entwicklungsaufgaben übernehmen, hier herrscht Notwendigkeit für einen Abstimmungprozess.

5. Unzureichendes Profil der Regionalplaner/innen:

Die Kompetenzanforderungen an die Planer gehen über die „normale“ Fachkenntnis hin- aus. Das Kompetenzprofil muss durch solche Fähigkeiten wie Moderation, Vermittlung, Kreativität, Einsatz verschiedener Kommunikationsmechanismen ergänzt werden.

6. Mangelhafte Umsetzungs- und Handlungsorientierung:

Kein Einbezug geeigneter Maßnahmen für die Verwirklichung konzeptioneller Ideen.

„Institutionelle Begrenzungen führen dazu, dass die Regionalplanung mehr als passive Adminstratorin, denn als aktive Promotorin der räumlichen Planung auftritt [Ebd., S. 36].“

Der kommunale Einzelnutzen darf nicht im Fokus stehen, wenn auf der Entscheidungsebene Verantwortung für die gesamte Region gelagert ist. Die Struktur- und Regionalpolitik verfolgt gerade diesen Ansatz, denn sie fördert die Zusammenarbeit von Kommunen, wobei die Struktur- politik im speziellen dazu geeignet ist, die sektorale Zusammensetzung einer Volkswirtschaft zu beeinflussen. Somit kann die Interkommunale Kooperation als Mittel der Strukturpolitik auch auf regionaler Ebene betrieben werden. Die Interkommunalen Kooperationen ergeben sich aus verschiendenen Fachdisziplinen und Motiven, dürfen aber nicht losgelöst von diesen betrachtet werden.

Ziele der Kooperationen und Motive lassen zwei grundlegende Ausrichtungen erkennen; Zum einen die Abwicklung des Alltagsgeschäftes der beteiligten Kommunen, zum anderen werden Interkommunale Kooperationen eingegangen, um langfristige und strategische Allianzen zu bilden. Damit diese Kooperationen überhaupt initiiert werden können, muss den Kommunen ein positiver Grenznutzen vorliegen, der mit Realisierung des Projektes eintritt. Somit muss der eventuell auftretende Mehraufwand durch den Grenzertrag überkompensiert werden. Es sollte somit also eine Win-Win-Situation geschaffen worden sein. Positive Effekte können sein [nach Klemme (2002), S. 38]:

- Erhöhung der Leistungsfähigkeit, quantitative und qualitative Verbesserungen der Umsetzungs- und Lösungskapazitäten (economies of scale) [hierzu auch Lundtorp (2000), S. 12],
- Verbesserung von Maßnahmen durch die Berücksichtigung regionaler Faktoren,
- Kostenersparnis: Effektive Nutzung der Kapital- und Verwaltungskraft durch Bündelung von Kapazitäten,
- Minimierung von Risiken (Verteilung der Unsicherheit auf mehrere Beteiligten),
- Aufbau regionaler Identität,
- Abbau von Konkurrenz,
- Vermeidung von Inselplanungen,

[...]

¹ nach Verlag Dr. Theodor Gabler (1997), Stichwort Konnexitätsprinzip: „verfassungsrechtliche und finanzwis- senschaftliche Regel, nach der die Kosten für die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe (Finanzierungshoheit) von demjenigen Aufgabenträger zu tragen sind, der über Art und Intensität der Aufgabenerfüllung entscheidet.“

² Mehr zur Verwaltungslehre Webers findet sich z.B. in Wolf (2003), S. 50 ff

³ Zu Public-Private-Partnership siehe z.B. Matuschewski (1996)