Völkerrechtssubjektivität bzw. Rechtspersönlichkeit der Europäischen Union

Inhaltsverzeichnis

A. Einleitung

B. Merkmale einer Rechtspersönlichkeit

C. Rechtsnatur der Europäischen Union
I. Einordnung als Staatenverbund
II. Einordnung als Internationale Organisation
1. Einbeziehung der Europäischen Gemeinschaften
2. Merkmale einer Internationalen Organisation
3. Übertragung der Rechtspersönlichkeit
III. Schlussfolgerung

D. Implizite Verleihung der Rechtspersönlichkeit
I. Im Verhältnis zu den Mitgliedstaaten
II. Im Verhältnis zu Drittstaaten
1. Verleihung durch Regelungen im Vertrag
2. Vorsitz der Union nach Art. 18 EUV
3. Rechtspersönlichkeit nach der Implied Powers-Lehre
a) Bedeutung der Implied Powers-Lehre
b) Die Beziehungen zur UNO
c) Aktives und passives Gesandtschaftsrecht
d) Diplomatischer Schutz
e) Interessenvertretung bei Internationalen Organisationen
f) Abschluss völkerrechtlicher Verträge
III. Intergouvernementale Charakter des Unionsvertrags
IV. Schlussfolgerung

E. Ablehnung der Einführung einer Rechtspersönlichkeit

F. Bedeutung des Vertrages für eine Verfassung für Europa

G. Innerstaatliche Rechtspersönlichkeit

H. Schlusswort

A. Einleitung

Der Vertrag von Maastricht, der am 7. Februar 1992 unterzeichnet wurde, stellte eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas dar^[1].

Die dadurch eingeführte Europäische Union brachte einen Qualitätssprung durch die Verknüpfung der wirtschaftspolitischen Gemeinschaften^[2]mit einer Zusammenarbeit in innen- und außenpolitischen Bereichen herbei. Sukzessive wurden in der Folge durch die Verträge von Amsterdam und von Nizza weitere Integrationsschritte unternommen^[3]. Angesichts der verliehenen Befugnisse stellt sich die Frage nach den Handlungsmöglichkeiten der Europäischen Union im Verhältnis zu ihren Mitgliedstaaten sowie gegenüber Drittstaaten und Internationalen Organisationen.

Bis heute – vierzehn Jahre nach dem Maastrichter Vertrag – gibt es keine Übereinstimmung über das Bestehen der dafür notwendigen Rechtspersönlichkeit^[4]. Für die Darstellung und Lösung der Problematik kommt es neben den tatsächlich verliehenen Handlungsbefugnissen maßgeblich auf die Eigenart ihrer Konstruktion an. Im Vergleich mit anderen Organisationen stellt sie eine Besonderheit dar.

B. Merkmale einer Rechtspersönlichkeit

Wer Rechtspersönlichkeit hat, ist anerkanntermaßen Träger von Rechten und Pflichten^[5]. Neben der Rechtsfähigkeit umfasst die Rechtspersönlichkeit die Handlungsfähigkeit, das heißt die Fähigkeit, Rechte wahrnehmen und an Pflichten gebunden sein zu können.

Zu unterscheiden ist die innerstaatliche Rechtspersönlichkeit, die auf das Zivilrecht beschränkt ist, von der völkerrechtlichen Rechtspersönlichkeit, auch Völkerrechtssubjektivität genannt. Diese ermöglicht es vor allem Staaten als „geborenen Völkerrechtssubjekten“ am internationalen Rechtsverkehr teilzunehmen, insbesondere völkerrechtliche Verträge zu schließen, Gesandte zu schicken und zum Beispiel eigene Interessen durch Beschwerde oder Klage vor einem internationalen Ausschuss durchzusetzen.

Während bisher nur sie unbeschränkt ihre Rechte ausüben können, sind atypische Rechtssubjekte wie der Heilige Stuhl und das Individuum, welches sich derzeit nur auf Menschenrechte berufen kann, in ihren Befugnissen beschränkt^[6]. Dasselbe gilt für Internationale Organisationen im engeren Sinne, zu denen Regierungsorganisationen zu zählen sind^[7]. Dass sie Rechtspersönlichkeit haben können, wurde vom Internationalen Gerichtshof bestätigt^[8]. Sie ist jedoch auf ihren Organisationszweck beschränkt und nur gegenüber Staaten maßgeblich, die diese anerkannt haben^[9].

C. Rechtsnatur der Europäischen Union

Für den europäischen Bürger tritt die Europäische Union^[10]als eine Organisation auf, die aus der durch den EUV geschaffenen EU als Dachkonstruktion und den Gemeinschaften sowie den gemeinsamen Politiken als Säulen besteht^[11]. Zu hinterfragen bleibt, ob diese EU im weiteren Sinne aus juristischer Perspektive ein einheitliches Gebilde ist und inwieweit dadurch der EU im engeren Sinne, also im Bereich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) sowie der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen (PJZS), eine Rechtspersönlichkeit verschafft wurde. Für die Gemeinschaften besteht bereits ausdrücklich nach Art. 281 EGV und nach Art. 184 EAGV^[12]eine Rechtspersönlichkeit.

I. Einordnung als Staatenverbund

Von denen im Völkerrecht geläufigen Bezeichnungen kommt der Staatenbund für die Einordnung der EU im weiteren Sinne in Frage. Jedoch wurde der Begriff des Staatenbundes in der heutigen Terminologie durch den Begriff der Internationalen Organisation weitestgehend abgelöst^[13]. Das mag unter anderem daran liegen, dass die Zwecksetzung stärker zum Ausdruck kommt^[14]und dadurch die sich immer mehr auf globaler Ebene stellenden Fragen effektiver gelöst werden können^[15]. Die EU verfolgt solche breit angelegten Zielsetzungen mit der GASP und der PJZS im Bereich des EUV sowie der Liberalisierung des Binnenmarktes im Bereich des EGV. Eine Einordnung der EU als Staatenbund scheidet folglich zu Gunsten einer etwaigen Einordnung als Internationale Organisation aus.

Auch eine Einordnung als Bundesstaat scheidet aus^[16]. Sie besäße nach der anerkannten Lehre von den drei Elementen^[17]weder ein Staatsvolk, ein Staatsgebiet noch eine Staatsgewalt. Insbesondere spräche gegen eine europäische Staatsgewalt, dass die Organe wegen des in den Artt. 5 EUV und 5 Abs. 1 EGV verankerten Prinzips der begrenzten Einzelermächtigung keine Kompetenz-Kompetenz hätten, das heißt die Möglichkeit weitere Befugnisse selbst zu begründen^[18]. Das Bundesverfassungsgericht spricht insoweit von einem Staatenverbund, einer Mischform zwischen Staatenbund und Bundesstaat^[19].

II. Einordnung als Internationale Organisation

Aus der Rechtsnatur der EU im weiteren Sinne als Internationale Organisation könnte auf die Rechtspersönlichkeit im Bereich des EUV geschlossen werden. Aus dem Wortlaut des Art. 1 UAbs. 1 EUV, wonach eine Union gegründet wird, ergibt sich jedenfalls, dass eine neue Organisation geschaffen wurde^[20]. Ihr gehören die Staaten als Mitgliedstaaten und nicht nur als Vertragsstaaten an^[21]. Die Mitgliedstaaten unterstützen ferner die Außen- und Sicherheitspolitik solch eines abtrennbaren Konstruktes nach Art. 11 Abs. 2 UAbs. 1 EUV^[22].

1. Einbeziehung der Europäischen Gemeinschaften

Bis heute ist strittig, ob entsprechend der Trennungstheorie^[23]die EU neben den Europäischen Gemeinschaften existiert oder ob sie nach der Verschmelzungs^[24]- beziehungsweise Einheitstheorie^[25]zusammen mit den Gemeinschaften eine gemeinsame Organisation bildet.

a) Verschmelzungs- oder Einheitstheorie

EG und EU könnten eine rechtliche Einheit bilden. Wie sich aus Art. 1 UAbs. 3 EUV ergibt, bilden die Gemeinschaften die Grundlage der EU. Ein Gebilde muss aber nicht notwendigerweise mit seiner Grundlage identisch sein^[26].

Hingegen kommt es darauf an, dass in der Zusammenschau der vertraglichen Regelungen beider Verbände die Merkmale einer einheitlichen Internationalen Organisation erfüllt sind^[27]. Ausgehend davon müssten die EG und die EU gemeinsame Organe sowie eine gemeinsame Rechtsordnung haben und dadurch eine Wirkungseinheit in ein und demselben Verband bilden^[28].

aa) Gemeinsame Organe

Die EU und die Gemeinschaften könnten über gemeinsame Organe verfügen.

(1) Der Europäische Rat

Als gemeinsames Organ kommt der Europäische Rat in Betracht. Er gibt anhand der Artt. 4 UAbs. 1 iVm. 1 UAbs. 3 S. 1 EUV nicht nur der EU, sondern auch der EG die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse und legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen fest.

Er ist keine Regierungskonferenz, sondern nach Art. 4 UAbs. 2 EUV ein regelmäßig tagendes Organ, dessen Beschlüsse im Namen der Union und nicht der Mitgliedsstaaten ergehen^[29]. Daraus lässt sich zudem schließen, dass er kein „Vertragsorgan der Mitgliedstaaten“ ist^[30]. Im Übrigen kann er einen eigenen Willen bilden^[31], da er teilweise durch Mehrheitsbeschlüsse entscheidet und mit dem Kommissionspräsidenten ein von den Mitgliedstaaten unabhängigen und gleichberechtigten Teilnehmer hat^[32].

Dennoch hat er nicht die Befugnis konkrete Rechtsakte zu erlassen. Im Rahmen der GASP legt er lediglich nach Art. 13 Abs. 1 EUV allgemeine Leitlinien fest. Für Beschlüsse des Rates der Gemeinschaften sind sie jedoch gemäß Art. 13 Abs. 3 UAbs. 1 EUV und Art. 99 Abs. 2 UAbs. 3 EGV die Grundlage. Der Rat wird in diesem Zusammenhang nur aufgrund der Initiative des Europäischen Rates tätig^[33]. Der Europäische Rat kann somit einen eigenen Willen nach außen manifestieren.

Er ist ein Organ der EU. Aufgrund des einheitlichen institutionellen Rahmens des Art. 3 Abs. 1 EUV ist er zugleich ein gemeinsames Organ der EU und der EG^[34]. Er legt nicht nur für die GASP und die PJZS, sondern auch für die EG nach Art. 4 UAbs. 1 EUV die politischen Ziele fest.

(2) Die weiteren Organe

Das Europäische Parlament, der Rat, die Kommission, der Gerichtshof und der Rechnungshof, die allesamt organisatorisch im EGV verankert sind, könnten die Organe einer einheitlichen Organisation sein.

Wegen des einheitlichen institutionellen Rahmens nach Art. 3 UAbs. 1 EUV und der Verpflichtung nach Art. 5 EUV, auch nach Maßgabe und im Sinn des EUV ihre Befugnisse auszuüben, spricht einiges dafür, dass es sich zugleich um Gemeinschafts- und Unionsorgane handelt^[35]oder sie je nach Ermächtigungsgrundlage als das eine oder andere tätig werden^[36].

Ob sich aus Art. 5 EUV eine Organstellung ableiten lässt, ist freilich strittig. Die Organe werden jedenfalls in dieser Norm nicht mehr als „Gemeinschaftsorgane“ bezeichnet und sind in der gleichen Reihenfolge wie in Art. 7 EGV aufgezählt^[37]. Auch die Umbenennung des Rates in den „Rat der Europäischen Union“ und der Kommission in die „Europäische Kommission“ deutet auf eine einheitliche Organisation hin^[38].

Im Übrigen sind die Organe wegen des einheitlichen institutionellen Rahmens aus Art. 3 UAbs. 1 EUV sowohl der EU als auch der EG organisatorisch zugeordnet^[39]. Es wird schließlich im Bereich des EUV die Kohärenz, das heißt die inhaltlich sinnvolle Zusammenfügung von Maßnahmen^[40], auch durch den Rat und die Kommission nach Art. 3 UAbs. 2 S. 2 EUV verwirklicht. Beispielsweise untersteht dem Rat und arbeitet unter seiner Aufsicht die im Bereich der GASP gegründete Europäische Verteidigungsagentur^[41].

Die EU verfügt im Ergebnis über gemeinsame Organe.

bb) Gemeinsame Rechtsordnung

Durch die „Gemeinsamen Bestimmungen“ in den Artt. 1 bis 7 EUV und die „Schlussbestimmungen“ in den Artt. 46 bis 52 EUV, die vertragsübergreifend auch für die EG gelten, wird nahe gelegt, dass es sich um eine gemeinsame Rechtsordnung handelt^[42]. Neben den gemeinsamen Zielen sind vor allem die gemeinsamen Grundrechts- und Verfassungsprinzipien hervorzuheben^[43].

Besonders deutlich wird die Mantelfunktion in den Schlussbestimmungen. Nach Art. 48 UAbs. 1 EUV wird ein einheitliches Verfahren für eine Vertragsänderung sowohl für den EGV als auch für den EUV festgelegt. Ferner ist gemäß Art.49 EUV der Beitritt zur Union nur noch als Ganzes möglich. Einer Ansicht zufolge, sei dies eine Kombination von Einzelbeitritten^[44]. Dem widerspricht jedoch der Wortlaut, wonach jeder europäische Staat „Mitglied der Union“, also einer Organisation werden kann^[45].

Weiterhin kommt die einheitliche Rechtsordnung durch eine Verknüpfung der Bestimmungen der Gemeinschaftsverträge mit den Titeln V und VI des EUV zum Ausdruck^[46]. Außerdem haben die EU und die EG nach Art. 268 UAbs. 2 EGV ein gemeinsames Budget^[47].

Die Voraussetzungen einer gemeinsamen Rechtsordnung sind somit erfüllt.

[...]

^[1]Art. 1 UAbs. 2 des Maastrichter Vertrages über die Europäische Union (EUV).

^[2]Die Europäische Gemeinschaft (EG) und die Europäische Atomgemeinschaft (EAG).

^[3]BurkardGASP und EG, S. 25ff.

^[4]Übersicht des Streitstandes beiWichardin: Callies/Ruffert EUV/EGV, Art. 1, Rn. 7ff.

^[5]Haratsch/Koenig/PechsteinEuroparecht, Rn. 79;Stein/v.ButlarVölkerrecht, Rn. 244.

^[6]IpsenVölkerrecht, § 4, Rn. 6f.

^[7]HerdegenVölkerrecht, § 10, Rn. 1. In Abgrenzung zu internationalen Organisationen iwS., zu denen auch Nichtregierungsorganisationen und Unternehmen gehören.

^[8]Internationaler Gerichtshof, Rechtsgutachten vom 11.04.1949 über Schäden im Dienst der UNO, ICJ Reports 1949 („Bernadotte“), S. 174 ff., 179.

^[9]Stein/v.ButlarVölkerrecht, § 1, Rn. 383.

^[10]Im folgenden nur EU.

^[11]DoehringZEuS 2001, 395ff.

^[12]Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft.

^[13]Hobe/KimminichEinf. Völkerrecht, S. 121.

^[14]HerdegenVölkerrecht, § 8, Rn. 30;Hobe/KimminichEinf. Völkerrecht, S. 122.

^[15]Seidl-Hohenveldern/LoiblInternationale Organisationen, Rn. 0101f.

^[16]BVerfGE 89, 155, 190 ff.

^[17]JellinekAllg. Staatslehre, S. 396 ff. Durch die Konvention von Montevideo wurde im Rahmen der Siebten internationalen Konferenz amerikanischer Staaten am 26.12.1933 noch das Element der Völkerrechtssubjektivität hinzugefügt.

^[18]StreinzEuroparecht, Rn. 132;Pechstein/KoenigEU, Rn. 60.

^[19]BVerfGE 89, 155, 190 ff.; So auchHilfin: Hommelhoff/Kirchhof, S. 84.

^[20]StreinzEuroparecht, Rn. 133;WichardEuR 1999, 171;DörrEuR 1995, 335f.;TrüeZEuS 2000, 133 mwN.

^[21]DörrEuR 1995, 335.

^[22]TrüeZEuS 2000, 139.

^[23]Pechstein/KoenigEU, Rn. 7ff. ;PechsteinEuR 1995, 247;Ders.EuR 1996, 137.

^[24]V.Bogdandy/NettesheimNJW 1995, 2325 ;dies.EuR 1996, 3.

^[25]TrüeEuropa-Institut des Saarlandes, 1997, S. 2ff.

^[26]DörrEuR 1995, 344;TrüeEuropa-Institut des Saarlandes, 1997, S. 14.

^[27]WichardEuR 1999, 177ff.;TrüeEuropa-Institut des Saarlandes, 1997, S. 14ff.

^[28]TrüeEuropa-Institut des Saarlandes, 1997, S. 14ff.;WichardEuR 1999, 177ff.

^[29]WichardEuR 1999, 179;TrüeZEuS 2000, 142; aA. Pechstein/KoenigRn. 174.

^[30]TrüeZEuS 2000, 142;WichardEuR 1999, 179; EntgegenHilf/Pachein: Grabitz/Hilf EUV/EGV Art. 4 Rn. 9;Pechstein/KoenigEU, Rn. 187.

^[31]WichardEuR 1999, 179;DörrEuR 1995, 337;TrüeZEuS 2000, 142;OppermannEuroparecht, § 5, Rn. 61;StreinzEuroparecht, Rn. 321;NicolaysenEuroparecht I, S. 195.

^[32]TrüeZEuS 2000, 142;WichardEuR 1999, 179; aA. Pechstein/KoenigRn. 167.

^[33]StreinzEuroparecht, Rn. 321.

^[34]OppermannEuroparecht, § 5, Rn. 61 mwN.

^[35]Klein/HaratschDÖV 1993, 788;WichardEuR 1999, 179;v.Bogdandy/NettesheimNJW 1995, 2326;RessJuS 1992, 986;OppermannEuroparecht, § 5, Rn. 2.

^[36]DörrEuR 1995, 344.

^[37]TrüeZEuS 2000, 143.

^[38]V.Bogdandy/NettesheimNJW 1995, 2324; aA. Pechstein/KoenigEU, Rn. 182.

^[39]DörrEuR 1999, 337;StreinzEuZW 1998, 140.

^[40]FriedrichsVölkerrechtssubjektivität, S. 39.

^[41]Gemeinsame Aktion 2004/551/GASP des Rates vom 12. Juli 2004 über die Einrichtung der Europäischen Verteidigungsagentur.

^[42]TrüeEuropainstitut des Saarlandes, 1997, S. 18;WichardEuR 1999, 178;v.Bogdandy/NettesheimNJW 1995, 2326f.

^[43]Gemäß der Artt. 1 Abs. 3 und 3 Abs. 2 EUV gelten Artt. 6 Abs. 1 und 2 EUV auch für die EG.

^[44]LechelerArchVölkR 32 (1994), 20.

^[45]StreinzEuroparecht, Rn. 134.

^[46]Vgl. Art. 301 EGV und Art. 28 Abs. 1 EUV für die GASP, Art. 41 Abs. 1 EUV für die PJZS.

^[47]Kommission, Rapport sur le fonctionnement du traité sur l'Union Européenne, SEK (95) 731, Rn. 157.