Workflowmanagement in der Verwaltung

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Motivation

2 Grundlagen des WM

3 WM in der Verwaltung
3.1 Grundkonzepte der Vorgangsbearbeitung in der öffent lichen Verwaltung
3.2 Rollen und Phasen der Vorgangsbearbeitung
3.3 Anforderungen und Rahmenbedingungen an ein WMS in der Verwaltung

4 Zielarchitektur der IT-gestützten Vorgangsbearbeitung in der Verwaltung
4.1 Übernahme und Nachweis von Eingängen
4.2 Zuweisung der Eingänge
4.3 Registrieren und Ablegen, Bereitstellen und Aussondern von Schriftgut
4.4 Weiterleitung im Geschäftsgang
4.5 Entwurfserstellung und Bearbeitung
4.6 Entwurfskommentierung
4.7 Kontrollfunktion
4.8 Zentrale Dienste

5 Fallstudie „Media@Komm Esslingen“
5.1 Grundlagen
5.2 Beteiligte Personen
5.3 Ablaufende Prozesse
5.4 Auszutauschende Daten
5.5 Anwendungsszenario

6 Zusammenfassung, Fazit

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abb. 2.1: Referenzmodell der Workflow-Management-Coalition (WfMC)

Abb. 3.1: Phasenmodell der Vorgangsbearbeitung

Abb. 4.1: Zielarchitektur für die IT- gestützte Vorgangsbearbeitung

Abb. 5.1: 3-Säulen-Architektur des virtuellen Bauamtes Esslingen

Abb. 5.2: Anwendungsszenario eines Bauantrages

Abb. 5.4: Beteiligte an einer virtuellen Bauakte

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Motivation

Die Automatisierung von Verwaltungsabläufen nimmt einen immer größeren Stellenwert innerhalb von Kommunen, Ländern und Bund ein. Grund dafür sind zum einen die gestiegenen Ansprüche an die staatlichen Institutionen, wodurch diese sich veranlasst sehen mit dem Einsatz von Informations- und Kommunikationstechnologien Verwaltungsabläufe zu vereinfachen und damit schneller und effizienter zu gestalten.¹ Andererseits besteht in der Automatisierung ein enormes Kosteneinsparungspotenzial², das bei der derzeitigen fina nziellen Situation vieler öffentlicher Institutionen nicht nur erwünscht sondern notwendig ist. Dabei wird der Einsatz von Informationstechnologie (IT) in der öffent lichen Verwaltung schon seit Jahren erprobt und im zune hmenden Maße praktiziert.³ Die Anfänge reichen bis in die 80er Jahre zurück, als Pilotprojekte zur Unterstützung der Vorgangsbearbeitung in der Verwaltungen durchgeführt wurden.⁴ Als Plattform für die Umsetzung von Projekten im Electronic Government (e-Government) hat die Bundesregierung die Initiative „Bund- Online2005“ ins Leben gerufen. Die bei der Gründung im Jahre 2000 von Bundeskanzler Gerhard Schröder proklamierte Vision: „Die Daten sollen laufen, nicht die Bürger“, ist seitdem das Leitmotto für Vorhaben in diesem Bereich. Die Initiative hat sich zum Ziel gesetzt,„alle onlinefähigen Dienstleistungen der Bundesverwaltung bis 2005 elektronisch verfügbar zu machen.“⁵ Dies soll bis 2005 rund 400 Serviceangebote der Bundesverwaltung betreffen.⁶ Bei der IT-gestützten Realisierung von entsprechenden Dienstleistungen spielt das Workflow Management (WM) eine maßgebliche Rolle.

Ziel der vorliegenden Ausarbeitung ist es, aufbauend auf einer allgemeinen Einführ ung in das WM, die besonderen Problemstellungen innerhalb der Verwaltung zu untersuchen. Nach einer kurzen Betrachtung der Vorgangsbearbeitung in der öffentlichen Verwaltung, werden die organisatorischen Rahmenbedingungen und Anforderungen an die technische Umsetzung beschrieben. In diesem Zusammenhang wird besonders auf die rechtlichen Vorschriften und die verwaltungsspezifischen Anforderungen ein. Der Hauptteil konzentriert sich jedoch auf die IT-gestützte Vorgangsbearbeitung in der Verwaltung, welche im Rahmen einer sogenannten Zielarchitektur veranscha ulicht wird.

Abschließend wird an Hand einer Fallstudie die Thematik dargestellt.

2 Grundlagen des WM

Bei der Betrachtung von WM ist es sinnvoll im Vorfeld verschiedene Begriffe, die in diesem Zusammenhang häufig Verwendung finden näher zu erklären. Erschwerend ist dabei, dass sich der Begriffsfindungsprozess⁷ auf diesem Gebiet in vollem Gange befindet und dadurch eine ganze Bandbreite von Definitionen existiert, die sich teilweise überschneiden, aber auch unterschiedliche Abgrenzungen vornehmen.

Allgemein versteht man unterWMein ganzheitliches Konzept, welches alle Aufgaben der Modellierung, Simulation, Steuerung, und Kontrolle bzw. Überwachung von Geschäftsprozessen umfasst.⁸ EinGeschäftsprozessverkörpert dabei „eine Transaktion oder eine Folge von Transaktionen zwischen betrieblichen Objekten. Gegenstand der Transaktion ist der Austausch von Leistungen und/oder Nachrichten zwischen den Objekten.“⁹ Diese Definition ähnelt der des Workflows. Dabei handelt es sich um „Aktivitäten, welche die koordinierte Ausführung einer Reihe von Aufgaben (Tasks) durch unterschiedliche Verarbeitungseinheiten umfassen.“¹⁰ Der wesentliche Unterschied zwischen einem Geschäftsprozess und einem Workflow liegt in der jeweiligen Verwendung der Begriffe. Während ein Geschäftsprozess eher betriebswirtschaftliche Aspekte betont, beschreibt der Begriff des Workflow die einzelnen Teilschritte aus technischer Sicht.¹¹ Zusammenfassend lässt sich an dieser Stelle festhalten, dass ein Workflow einen Geschäftsprozess aus Sicht eines Informationssystems spezifiziert.¹²

Synonym für Workflow werden auch die BegriffeArbeitsablaufoderVorgangverwendet.¹³

Für die Erfüllung der Aufgaben des WM werden Anwendungen eingesetzt, die sich Workflow-Management-System (WMS) nennen. Der Aufbau eines solchen Systems lässt sich an Hand der Referenzarchitektur¹⁴ der Workflow-Management-Coalition (WfMC) in Abbildung 2.1 erläutern¹⁵. Hinter WfMC verbirgt sich ein Zusammenschluss vom WMS-Herstellern, die das Ziel verfolgen sowohl Konzepte als auch Schnittstellen für WMS zu standardisieren und damit die Interoperabilität zwischen Systemen verschiedener Hersteller zu gewährleisten.

Für die Einführung eines WMS ist es notwendig eine Geschäftsprozessanalyse durchzuführen. Dazu werden die zu unterstützenden Geschäftsprozesse ausgewählt, beschrieben und abschließend analysiert. Als Ergebnis erhält man ein Modell eines optimierten Geschäftsprozesses, das mit einem WMS bearbeitet werden kann.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 2.1: Referenzmodell der Workflow-Management -Coalition (WfMC)

Sowohl der Vorgang der Geschäftprozessanalyse, als auch die Modellierung von Geschäftsprozessen wird von derWorkflow-Modellierungskomponenteunterstützt. Das Geschäftsprozess-Modell wird mit einer Beschreibungssprache beschrieben, wodurch man ein Workflow-Modell erhält, das von WMS gesteuert und ausgeführt werden kann. In der Workflow-Modellierungskomponente können zusätzlich Simulationsund Analysewerkzeuge integriert sein, die es ermöglichen das Verhalten des Workflows vor der Implementierung zu untersuchen.

Herzstück eines jeden WMS ist dieAblaufsteuerungskomponente,die auchLaufzeitumgebungoderWorkflow-Enginegenannt wird. Sie ist dafür verantwortlich, dass die Eingabedaten, die für den nächsten Arbeitsschritt notwendig sind an die entsprechenden WMS-Benutzer bzw. Workflow-Applikation weitergeleitet werden. Außerdem ist die Ablaufsteuerungskomponente für die Interpretation von Zuständen und Benutzerinteraktion zuständig und wertet Ergebnisse der Workflow-Funktionen aus.

Über eine weitere Schnittstelle (in der Abb. 2.1: Schnittstelle 3) werden fachspezifische Anwendungsprogramme (Workflow-Applikationen) eingebunden und dadurch die Ansteuerung durch das WMS gewährleistet. Im Bürobereich ist an dieser Stelle besonders auf die Implementierung von Dokumenten-Management-Systemen (DMS) hinzuweisen, von denen die Leistungsfähigkeit eines WMS besonders abhängt. Man spricht dann von integrierten WMS. DMS sind u.a. für die Speicherung und Verwaltung von Arbeitsergebnissen zuständig.

Die Softwareumgebung des einzelnen WMS-Benutzers wird durch dieArbeitsplatzkomponenterepräsentiert. Dessen Hauptbestandteil ist der Arbeitskorb, bestehend aus einem Eingangskorb in den Arbeitsaufträge von der Workflow-Engine übermittelt werden und einem Ausgangskorb, aus dem die Workflow-Engine Arbeitsergebnisse abrufen kann.

Die Speicherung der Informationen für die Steuerung und Ausführung von Workflows werden in derVerwaltungsund Überwachungskomponentegespeichert. In dieser Komponente sind insbesondere die Organisationsstrukturen und die Zuordnung der Organisationseinheiten zu den physischen WMS-Benutzern hinterlegt. Aber auch die Zugriffrechte und Vertretungsregeln werden an dieser Stelle definiert.

Der Überwachungskomponente kommt zusätzlich noch eine Dokumentationsfunktion zu. Sie kontrolliert den zeitlichen Ablauf, die Zustände der Bearbeitungsobjekte und die Beteiligung von Personen bzw. Organisationseinheiten.

Moderne WMS können eine Vielfalt von Unterstützungsfunktionen übernehmen. Neben der Automatisierung einzelner Ausführungsfunktionen (Kontrollfluss) und der Übermittlung von notwendigen Daten für die Ausführung einer Aufgabe (Datenfluss), sind auch die Verteilung von Ausführungsdaten auf die WMS-Benutzer (Bearbeiterfluss) möglich.

Für die Auswahl und den Einsatz eines geeigneten WMS ist es notwendig, zu wissen, welche Art von Geschäftsprozessen unterstützt werden sollen. Geschäftsprozesse lassen sich in die Kategorien (voll-)strukturiert,teilstrukturiert und unstrukturiert (flexibel) unterteilen.

Von strukturierten Geschäftsprozessen spricht man, wenn Aufgaben und Bearbeitungsregeln, Daten und Prozessstellen im Zusammenwirken und Ablauf feststehen und vollständig in einem vordefinierten Workflow-Modell abgebildet werden können. Bei dieser Art von Geschäftsprozessen übernimmt das WMS die Steuerung und Überwachung des Kontroll-, Datenund Bearbeiterflusses.

Bei teilstrukturierten Geschäftsprozessen ist der Geschäftsablauf weitgehend vorgegeben, jedoch kann es im Einzelfall zu Abweichungen im Bearbeitungsprozess kommen. Um diese Geschäftsprozesse zu unterstützen müssen alternative Abläufe, Abweichungen und Unterbrechungen im Workflow-Modell vorgesehen werden und gewährleistet sein. Somit kann die Ablaufsteuerung an den Benutzer des WMS delegiert werden. Um diese Anforderung zu gewährleisten wurden WMS um Konstrukte zur Ausnahmebehandlung ergänzt.

Bei unstrukturierten Geschäftsprozessen ist die Erstellung eines Workflow-Modells nicht möglich. Der Prozessverlauf wird vom WMS-Benutzer selbst gesteuert. Das WMS kann so nur eine Systemumgebung bereitstellen, die die Koordinierung des Prozessverlaufs in Form von Informationsablagen, Benachrichtigungsdiensten und Daten- übermittlungsfunktionen unterstützt.

Die generellenAnforderungenan WMS sind vielfältig und unabhängig vom Einsatzgebiet. Allgemein möchte man mit dem Einsatz von WMS eine Effizienzsteigerung bei der Vorgangsbearbeitung erreichen. Genauer heißt das, dass man anstrebt, Durchlaufze iten zu verkürzen und die Mehrfacherfassung von Informationen zu vermeiden. Dies setzt vor allem eine medienbruchfreie Vorgangsbearbeitung innerhalb der Verwaltung voraus. Doch mit der Einführung von WMS verfolgt man auch das Ziel die einzelnen Bearbeiter zu entlasten, indem das WMS einerseits notwendige Informationen für die Bewältigung einer Aufgabe komfortabel zur Verfügung stellt und andererseits den Aufwand für Routinetätigkeiten so gering wie möglich hält. Eine weitere zentrale Anforderung an WMS ist die Offenheit und Kompatibilität mit bestehenden Systemen. Dies hat nicht nur eine angestrebte Effizienzsteigerung zur Folge, sondern ist auch Voraussetzung für die Minimierung von Problemen bei der Einführung und während des Betriebes eines WMS.¹⁶

3 WM in der Verwaltung

Eine spezielle Form des WMs findet man in der Verwaltung. Nicht zuletzt durch die historische Entwicklung bedingt wird in diesem Zusammenhang vonIT-gestützter Vorgangsbearbeitunggesprochen.

3.1 Grundkonzepte der Vorgangsbearbeitung in der öffentlichen Verwaltung

Die Informationen, die für die Koordination und Nachweisführung von Verwaltungsvorgängen benötigt werden, lassen sich nach ihrer Funktion im Arbeitsprozess unterscheiden:

- Primärinformationen, die den Sachverhalt eines Vorganges beschreiben und den eigentlichen Inhalt von behördlichen Unterlagen repräsentieren.
- Kontextinformationen, die Merkmale des Laufweges beinhalten, in dem Primärinformationen verarbeitet werden.
- Metainformationen,enthalten Ordnungsund Zuordnungsmerkmale von Unterlagen. Sie sind zum einen für die Recherche im Schriftgutbestand, aber auch für die Bewertung eines Schriftgutes im Hinblick auf seine Archivierung von Bedeutung.

Im Gegensatz zur konventionellen Vorgangsbearbeitung bei der man nur zwischen Dokumenten und Akten als Speicherobjekt unterscheidet, benötigt man bei der Abbildung in elektronischen Informationssystemen separate Objekte für die drei genannten Kategorien von Informationen. Dadurch ergibt sich eine dreistufige Objekthierarchie, bestehend aus Dokumenten, Vorgängen und Akten.

Elektronische Dokumentebilden die kleinste Einheit in der Strukturierung und Speicherung von Primärinformation, indem sie die wesentlichen Informationen aus Sicht des jeweiligen Autors zusammenfassen.

Derelektronische Vorgangenthä lt eine Abbildung des Handlungsvorgangs. Er enthält alle Dokumente eines Geschäftsvorfalls. Dabei zeichnet er für jedes Dokument Geschäftsgangsund Erledigungsvermerke auf.

Dieelektronische Aktefasst sowohl elektronische Dokumente als auch elektronische Vorgänge zu einer logischen Einheit zusammen und bildet sie mit Bezug auf Verwaltungsaufgaben und zuständige Organisationseinheiten ab.

3.2 Rollen und Phasen der Vorgangsbearbeitung

Neben den Dokumenten, Vorgängen und Akten, die¹⁷ als Informationsträger fungieren, werden zentrale Funktionen der Informationsverarbeitung als Vorgangsrollen definiert. Eine Vorgangsrolle ist als Handlungserwartung einer Vorgangsbearbeitung zu verstehen.

Verwaltungsvorschriften unterscheiden üblicherweise die Rollen der Poststelle, der Eingangsempfänger, der Bearbeiter und der Zeichnenden. Weiterhin sind Vorgesetzte zu berücksichtigen, die aufgrund bestimmter Rechte an der Vorgangsbearbeitung mitwirken. Der Zeichnende bzw. Schlusszeichnende übernimmt abschließend die Verantwortung für die ordnungsgemäße Bearbeitung eines Vorgangs. Ausgehend von diesen Ro llen soll im Folgenden die Vorgangsbearbeitung in der Verwaltung veranschaulicht und im Gliederungspunkt 4 in Form einer Zielarchitektur dargestellt werden.

Eine Rolle lässt sich als Teilprozess beschreiben, die innerhalb eines Gesamtprozesses eine bestimmte Funktion übernimmt und nach Absolvierung einzelner Phasen zu einem Ergebnis führt (siehe Abb. 3.1).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb.3.1: Phasenmodell der Vorgangsbearbeitung¹⁸

[...]

¹ Vgl. http://www.wissen.de/xt/default.do?MENUNAME=InfoContainerh&MENUID=40%2C156%2C538%2C547 & OCCURRENCEID=SL0014072684.SL0014072684.5000065.4.[Stand: 2003-05-05].

² Ahrend, Voss (2000), S. 52f.

³ Vgl. Engel (2000), S. 391.

⁴ Vgl. Engel (1999), S. 144.

⁵ http://www.bund.de/BundOnline-2005-.6164.htm. [Stand: 2003-04-25].

⁶ http://www.kbst.bund.de/SAGA -,182/start.htm. [Stand 2003-04-25].

⁷ Vgl. Vossen, Becker (1996), S. 18.

⁸ Vgl. Janetzke (1999), S. 19.

⁹ Galler, J.: Vom Geschäftsprozessmodell zum Workflow-Modell.Wiesbaden, 1997, S.8.

¹⁰ Rusinkiewicz,, Sheth (1995) S. 602.

¹¹ Vgl. Gadatsch (2001), S. 35.

¹² Vgl. Möbus (1999), S. 19.

¹³ Vgl. Goldgruber, M.: 2 Einführung ins Thema Workflow-Management. 2003. http://www2.iicm.edu/cguetl/education/projects/mgold/Html/node3.html. [Stand: 2003-04-02].

¹⁴ Vgl. WfMC Workflow Reference Model. 2003. http://www.wfmc.org/standards/model.htm [Stand: 2003-04-02].

¹⁵ O. V. Verwaltungslexikon (2003).

¹⁶ Vgl. http://www.google.de/search?q=cache:ySG4PQ2SJj4C:www.4managers.de/10-inhalte/Dateien/ workflowmanagement.pdf+%22Anforderungen%22+Workflow+Management &hl=de&ie=UTF-8. [Stand: 2003-05-02].

¹⁷ Vgl. Engel (1999), 153-156.

¹⁸ Vgl.: KoopA ADV (1997), S. 4-17.