Rechtsgrundlage des Auslandseinsatzes der Bundeswehr nach deutschem Recht

Inhaltsverzeichnis

I Einleitung

II Auslandseinsatz der Bundeswehr nach dem Grundgesetz
1. Völkerrecht
2. Art. 26 I GG
3. Art. 87a GG
A. Theorie der ausschließlichen Binnenwirkung des Art. 87a GG
a. systematisch
b. historisch
c. teleologisch
d. Bewertung
B. Begriff der Verteidigung
a. enger Verteidigungsbegriff
b. völkerrechtlicher Verteidigungsbegriff
c. Bündnistheorie
d. Bewertung
C. Begriff des Einsatzes
a. militärisches Einsatzkriterium
b. Kriterium der Bewaffnung
c. Kriterium der hoheitlichen Verwendung
d. Bewertung
D. Erfordernis der Ausdrücklichkeit
a. enge Auslegung
b. weite Auslegung
c. Bewertung
E. Begriff der Streitkräfte
F. Zwischenergebnis
4. Art. 24 II GG
A. Ausdrücklichkeit nach Art. 87a II GG
B. Zwischenergebnis
5. Verfassungsgewohnheitsrecht

III Sicht des Bundesverfassungsgerichts

IV Ergebnis

Literaturverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

I Einleitung

Die Bundeswehr ist fast schon seit sie besteht auch im Ausland (d.h. außerhalb des Territoriums der BRD und auch des Bündnisgebiets der NATO) tätig. So hat sie seit 1960 weit über 120 humanitäre Hilfsaktionen in mehr als 50 Ländern durchgeführt^[1]. Eine substantielle Diskussion der verfassungsrechtlichen Fragen eines Auslandseinsatzes entzündete sich jedoch erst im Gefolge der weltpolitischen Umbrüche 1989/90 als - insbesondere durch den Wegfall der Ost-West-Konfrontation und den Golfkrieg - deutlich wurde, daß sich politische und verfassungsrechtliche Vorgaben nicht mehr zwangsläufig deckten. Auch drängte die internationale Staatengemeinschaft Deutschland zunehmend, seiner wiedergewonnenen vollständigen Souveränität zu entsprechen und internationale Friedensmissionen auch militärisch aktiv zu unterstützen^[2].

Die hier zu behandelnden Einsätze sind solche, die im Ausland und nicht zur Landesverteidigung erfolgen. Denkbar wären militärische Auslandseinsätze im Rahmen der Vereinten Nationen, der NATO und WEU, der OSZE, in alleiniger Verantwortung der Bundesrepublik sowie nichtmilitärische Einsätze wie z.B. humanitäre und technische Hilfeleistung, Katastrophenhilfe Spendenflüge etc.

Durch das Somalia-Urteil des Bundesverfassungsgerichts wurden 1994 einige verfassungsrechtliche Streitpunkte entschieden^[3]. Auf die Argumentation des Gerichts wird im folgenden noch eingegangen. Der Frage nach der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit dieser Einsätze soll hier streng rechtsdogmatisch anhand des Grundgesetzes, d.h. ohne Berücksichtigung der aktuellen politischen Praxis nachgegangen werden.

Hierzu ist zunächst festzustellen, welche Normen des Grundgesetzes einschlägig sind. In Betracht kommen Art. 26 I, 87a II und 24 II GG^[4]. Die Frage nach der Einschlägigkeit des Art. 87a II ist einer der Kernpunkte der Diskussion um die Verfassungsmäßigkeit von Auslandseinsätzen und wird sehr kontrovers diskutiert. Aufgrund ihrer fundamentalen Bedeutung wird im folgenden ein Schwerpunkt auf diese eher untypische Fragestellung gelegt. Da der Bundeswehreinsatz im Verteidigungsfall hier nicht näher untersucht werden soll, wird auf Abschnitt X a. GG nicht näher eingegangen.

II Auslandseinsatz der Bundeswehr nach dem Grundgesetz

1. Völkerrecht

Das Grundgesetz ist bewußt völkerrechtsfreundlich ausgestaltet worden und räumt dem friedlichen Zusammenleben der Völker einen besonderen verfassungsrechtlichen Stellenwert ein^[5]. Durch Art. 25 GG werden die Regeln des allgemeinen Völkerrechts in die Rechtsordnung der Bundesrepublik integriert. Durch die Bindung der Bundeswehr als vollziehende Gewalt gemäß Art. 20 III an das Gesetz^[6] ist sie gleichzeitig auch an die allgemeinen Regeln des Völkerrechts und das ratifizierte Völkervertragsrecht (insbes. die Charta der VN) gebunden, was ihren Mißbrauch im Ausland theoretisch weitgehend ausschließt^[7].

2. Art. 26 I GG

Durch Art. 26 I GG wird dem Einsatz der Streitkräfte eine klare Grenze durch die Verfassung gezogen^[8]:

„Handlungen, die geeignet sind und in der Absicht vorgenommen werden, das friedliche Zusammenleben der Völker zu stören, insbesondere die Führung eines Angriffskrieges vorzubereiten, sind verfassungswidrig.“

Damit ist der Einsatz der Bundeswehr zu imperialen Zwecken rechtlich ausgeschlossen.

3. Art. 87a GG

Aufstellung und Einsatz der Streitkräfte sind in Art. 87a GG geregelt. Damit ist er Ausgangspunkt der Überprüfung^[9]. Hier findet sich auch die Definition des Primärauftrags der Bundeswehr: die Verteidigung^[10]. Weder unter den in Art. 87a GG geregelten Sekundäraufgaben noch an anderer Stelle des Grundgesetzes finden sich formale Regeln bezüglich eines Auslandseinsatzes. Daher ist zu prüfen, ob Art. 87a GG für Auslandseinsätze einschlägig ist, ob Auslandseinsätze „Verteidigung“ i. S. von Art. 87a GG darstellen können, sowie ob sie evtl. durch andere Grundgesetznormen entsprechend der Anforderungen des Art. 87a GG gestattet werden.

A. Theorie der ausschließlichen Binnenwirkung des Art. 87a GG

In der Literatur findet sich die Auffassung, die Regelungen des Art. 87a GG bezögen sich ausschließlich auf Einsätze der Bundeswehr innerhalb des Bundesgebiets und seien daher nicht auf Auslandsentsendungen anzuwenden^[11]. Diese Auffassung hat auch die Bundesregierung im AWACS-, Adria- und Somalia-Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht vertreten^[12].

Dem Wortlaut des Art. 87a ist jedoch keine Beschränkung des Geltungsbereichs zu entnehmen. Daher ist zu prüfen, ob sich eine solche Beschränkung durch Auslegung begründen läßt.

a. systematisch

Es wird argumentiert, Art. 87a GG finde sich im Abschnitt VIII (Ausführung der Bundesgesetze und Bundesverwaltung) des Grundgesetzes, d.h. in einem Abschnitt, der eindeutig lediglich innere Angelegenheiten regelt^[13]. Auch die nachfolgenden Absätze III und IV beträfen nur Fälle des innerstaatlichen Einsatzes der Bundeswehr. Weiterhin habe Art. 87a GG den Art. 143 GG (alte Fassung) ersetzt, der ebenfalls lediglich den Einsatz der Streitkräfte bei innerem Notstand regelte^[14].

Daraus werde ersichtlich, daß Art. 87a GG lediglich die Verwendung der Bundeswehr innerhalb des Bundesgebiets normieren solle. Gegen dieses Argument wird angeführt, Art. 87a GG selbst sei bereits gesetzestechnisch derart mißraten,^[15] daß er nicht als Auslegungsmaßstab zu gebrauchen sei^[16]. Letztere Auffassung kann überzeugen. Angesichts der unstreitig „unsystematischen“ Stellung des Art. 87a erweist sich die systematische Auslegung als unergiebig. Eine Beschränkung des Geltungsbereich des Art. 87a läßt sich hieraus nicht begründen.

b. historisch

• Ein weiterer Hinweis auf die reine Innenfunktion des Art. 87a GG ergebe sich aus der historischen Betrachtung. Vor 1968, als im Rahmen der Notstandsnovelle die Beschränkungen des Art. 87a GG in ihrer heutigen Form Eingang ins Grundgesetz fanden, habe die Verfassung Auslandseinsätze der Streitkräfte gestattet. Wollte man Art. 87a GG auch auf Auslandseinsätze anwenden, so führe dies zu dem paradoxen Befund, daß die Bundeswehr in den ersten 13 Jahren ihres Bestehens, in denen ihr defensiver Charakter- aufgrund der deutschen Vergangenheit - besonders deutlich unterstrichen werden sollte, keinen Beschränkungen hinsichtlich einer Auslandsverwendung unterlag und daß eine diesbezügliche Schranke erst mit der Notstandsnovelle Eingang ins Grundgesetz gefunden habe^[17]. Dem ist entgegenzuhalten, daß die von dieser Argumentation postulierte Zulässigkeit eines Auslandseinsatzes vor der Notstandsnovelle keinesfalls durchgehend bejaht wird^[18].

• Als weiteres Argument wird vorgebracht, Art. 87a sei die Nachfolgevorschrift des Art. 143 a.F., der lediglich den inneren Notstand normiere^[19]. Hätte man durch die Notstandsnovelle den Geltungsbereich auch auf den Auslandseinsatz ausweiten wollen, so müßte diese Absicht einen Niederschlag in den Gesetzesmaterialien gefunden haben^[20]. Das Gegenteil sei der Fall: Die Äußerungen der Beteiligten in den Gesetzesmaterialien stützten die Auffassung, man habe damals lediglich den Einsatz im Inneren regeln wollen. So habe ein Formulierungsvorschlag noch gelautet: „Im Innern dürfen die Streitkräfte nur eingesetzt werden, soweit es dieses Grundgesetz zuläßt.“^[21] Daraus sei ersichtlich, daß sich Art. 87a lediglich auf die Binnenverwendung der Streitkräfte bezöge.

Dieser Auffassung ist heftig widersprochen worden^[22]: Es würde übersehen, daß der Rechtsausschuß in seinem endgültigen Abschlußbericht vorschlägt, „die Bestimmungen über den Einsatz der Streitkräfte in einem Artikel zusammenzufassen... Dabei sollte auch einbezogen werden die Regelung über den Einsatz der Streitkräfte im Innern.“^[23] Daher sei Art. 87a als abschließende Determinierung des Handlungsauftrages der Bundeswehr zu verstehen^[24]. Hätte man damals eine Beschränkung auf Inlandseinsätze gewollt, so wäre dies durch den Zusatz 'im Inland' problemlos möglich gewesen.

Hier ist zu betonen, daß nach bisher ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgericht der historischen Auslegung nur bestätigende, jedoch keine eigenständige Bedeutung zukommt^[25]. Für eine Beschränkung des Geltungsbereichs des Art. 87a findet sich jedenfalls angesichts der „unstimmigen Gesetzgebungsmaterialien“^[26] in einer historischen Interpretation keine ausreichende Grundlage.

• Weiterhin wird argumentiert, durch den UNO-Beitritt der Bundesrepublik 1973 sei die Bundesrepublik verpflichtet, den Vereinten Nationen gemäß Art. 43 UN-Charta Streitkräfte zur Verfügung zu stellen. Hätten zu diesem Zeitpunkt verfassungsrechtliche Hindernisse bestanden, so hätte der Beitritt unter Vorbehalt erfolgen müssen. Dies sei jedoch nicht erfolgt; vielmehr sei in der Beitrittsurkunde erklärt worden, „daß die Bundesrepublik die in der Charta der Vereinten Nationen enthaltenen Verpflichtungen annimmt und sich feierlich verpflichtet, sie zu erfüllen.“^[27] Auch sei kaum anzunehmen, daß das Grundgesetz die Einordnung in kollektive Sicherheitssysteme durch Art. 24 II eröffne und gleichzeitig über Art. 87a den Verfassungsorganen die erforderlichen Handlungsmittel (d.h. militärische Auslandseinsätze) verweigere^[28]. Denn solche Sicherheitssysteme beruhten typischerweise auf militärischen Zwangsmitteln^[29]. Ähnliches gelte für Beistandspflichten, die sich aus dem NATO-Vertrag und dem WEU-Vertragswerk ergäben^[30].

Sollten tatsächlich innerstaatliche Regelungen der Erfüllung dieser Verpflichtungen entgegenstehen, so bestünde die völkerrechtliche Pflicht, diese durch eine Verfassungsänderung unverzüglich zu beseitigen^[31]. Dies folge aus Art. 27 I der Wiener Vertragsrechtskonvention, die kodifiziertes Völker-gewohnheitsrecht sei: „Ein Staat kann sich nicht auf sein innerstaatliches Recht berufen, um die Nichterfüllung des Vertrages zu rechtfertigen.“

Gegen diese Argumentation wird vorgebracht, aus der UN-Charta ergäbe sich noch keine konkrete Pflicht zur Bereitstellung von Streitkräften, sondern allenfalls die Verpflichtung, sich auf Verhandlungen über den Abschluß von Sonderabkommen nach Art. 43 UN-Charta einzulassen^[32].

Zudem sei es keinesfalls zwingend, aus der Mitgliedschaft in einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit gemäß Art. 24 II militärische Ver-pflichtungen zu folgern, da solche Systeme ihre Zielsetzung durchaus unter Verzicht auf militärische Mittel verfolgen könnten, eine Mitgliedschaft somit nicht notwendigerweise militärische Pflichten konstituiere^[33]. Zudem sei Art. 24 nicht im Hinblick auf eigene Streitkräfte ins GG aufgenommen worden, sondern gerade weil man von der Situation, keine eigenen Streitkräfte zu besitzen und der dadurch bedingten sicherheitspolitischen Problemlage ausging, sah der Verfassungsgeber in einem System kollektiver gegenseitiger Sicherheit ein geeignetes 'unmilitärisches' Instrument der deutschen Sicherheitspolitik^[34].

[...]

^[1] vgl. Bundesministerium der Verteidigung: Stichworte für die Öffentlichkeitsarbeit und Truppeninformation. Einsätze der Bundeswehr im Ausland, S. 19.

^[2] vgl. Bähr, Biner: Völkerrechtliche Verpflichtungen Deutschlands im Rahmen eines kollektiven Sicherheitssystems der Vereinten Nationen, NZWehrr 1994, 5, S. 184; Fuchs, Hans-Werner: Bundeswehr und Grundgesetz, Politische Bildung 1995, 2, S. 86.

^[3] vgl. BverfGE 90, 286 vom 12. Juli 1994; bestätigend BVerfGE vom 25.3. 1999, NZWehrR 1993, 3, S. 117-118.

^[4] als verfassungsrechtliche Grundlage für humanitäre Hilfeleistungen wird vereinzelt auch Art. 32 I GG genannt. Vgl. Hermsdörfer, Willibald: Humanitäre Hilfe durch die Bundeswehr bei Katastrophen im Ausland, NZWehrr 1996, 6, S. 231 m. w. N. Dies ist hier jedoch unerheblich, da hierzu eine weite Auslegung des Tatbestandsmerkmals der „Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten“ erforderlich ist. Daß diese Pflege Bundeswehreinsätze nicht „ausdrücklich“ (i. S. von Art. 87a II GG) mit einschließt, ist unstrittig. Daher kann Art. 32 I GG allenfalls Auskunft über die Zuständigkeit der Anordnung, nicht jedoch über die Zulässigkeit von Auslandseinsätzen geben. Zitierte Artikel sind, wenn nicht anders angegeben, solche des Grundgesetzes.

^[5] vgl. die Präambel, Art. 1 II, 9 II, 24, 25, 26 GG. Vgl. Schultz, Marcus: Die Auslandsentsendung von Bundeswehr und Bundesgrenzschutz zum Zwecke der Friedenswahrung und Verteidigung, Diss. Univ. Würzburg, 1997, Peter Lang, Frankfurt a. M., 1998, S. 124, zum Begriff der Friedensverfassung.

^[6] vgl. Kirchhof, Ferdinand: Bundeswehr, in: Isensee, Josef/Kirchhof, Paul: Handbuch des Staatsrechts, Bd. III, S. 977-1006 (979ff).

^[7] vgl. Dreist, Peter: Auslandseinsätze der Bundeswehr ohne Grenzen? Bundeswehrverwaltung 1994, 6, S. 129.

^[8] vgl. Fibich, Holger: Auslandseinsätze der Bundeswehr, ZRP 1993, 1, S. 6; Fuchs, Hans-Werner: Bundeswehr und Grundgesetz, Politische Bildung 1995, 2, S. 83 m.w.N.

^[9] Burmester, Gabriele: Verfassungsrechtliche Grundlagen beim Einsatz der Bundeswehr zur Verteidigung, NZWehrr 1993, 4, S. 133.

^[10] vgl. v. Münch, Ingo: Grundgesetzkommentar, Band 3, München, 1978, Art. 87a, Rn. 3; Maunz/Dürig, Art. 87a, S. 12f; Fuchs, Hans-Werner: Bundeswehr und Grundgesetz, Politische Bildung, 1995, 2, S. 83.

^[11] insbesondere seit dem Vortrag von T. Stein, vgl. Frowein, Jochen Abr./Stein, Torsten: Rechtliche Aspekte einer Beteiligung der Bundesrepublik Deutschland an Friedenstruppen der Vereinten Nationen, S. 17-30; Maunz/Dürig, Art. 87a, S. 20; Ipsen, Knut: BK, Art. 87a Rndnr. 27; F. Kirchhof in: Isensee/Kirchhof, HStR, III, § 78, Rn. 29; Schemann, Verfassungsrechtliche Legitimation nichtmilitärischer Auslandseinsätze der Bundeswehr, Diss., R. Stehle, Düsseldorf, 1998, S. 17, m. w. N.

^[12] vgl. die Gegenäußerungen der Bundesregierung vor dem BVerfG, siehe Dau/Wöhrmann, S. 52f, 227, 542ff.

^[13] vgl. Frowein/Stein, S. 22, 24ff.

^[14] vgl. Dreist, Bundeswehrverwaltung 1994, 6, S. 130.

^[15] zu Art. 87a als systematischer Fehlkonstruktion vgl. Maunz/Dürig, Art. 87a, S. 4.

^[16] vgl. Bähr, Verfassungsmäßigkeit, ZRP 1994, 3, S.98; Schemann, S. 24.

^[17] vgl. Stein in Frowein/Stein, S. 24f; Zimmer, Mark: Einsätze der Bundeswehr im Rahmen kollektiver Sicherheit. Staats- und völkerrechtliche Grundlagen unter Berücksichtigung des BVerfG-Urteils vom 12. 07. 1994, Diss. Univ. Würzburg, 1994, Peter Lang, Frankfurt a. M., 1995, S. 46.

^[18] vgl. Lerche, Peter: Diskussionsbeitrag in: Frowein/Stein, S. 44; Bähr, Biner: Verfassungsmäßigkeit des Einsatzes der Bundeswehr im Rahmen der Vereinten Nationen, Diss. Univ. Kiel, 1993, Peter Lang, Frankfurt a. M., 1994, S. 191ff, der ausführt, daß auch vor der Notstandsnovelle Auslandseinsätze an Art. 87a a.F. scheiterten.

^[19] vgl. Zimmer, S. 45f; Dreist, Bundeswehrverwaltung 1994, 6, S. 130 m.w.N.

^[20] vgl. Stein in Frowein/Stein, S. 24.

^[21] zit. nach Bähr, Verfassungsmäßigkeit, ZRP 1994, 3, S. 98.

^[22] bezeichnenderweise am deutlichsten von einem damaligen Mitglied des Rechtsausschuß, das selbst an der Formulierung des Art. 87a mitgewirkt hat: Damals habe in allen Gremien und Parteien Einigkeit darüber geherrscht, daß jeder Einsatz der Bundeswehr, der nicht Verteidigung sei, einer vorherigen Textänderung des Grundgesetzes bedürfe; vgl. Arndt, DÖV, S. 619; ders. NJW 1994, 34, S. 2198.

^[23] zit. nach Bähr, ZRP 1994, 3, S. 98.

^[24] ebd, S. 98.

^[25] vgl. schon BVerfGE 1, 299 (300) sowie 62, 1 (45), anders jedoch offenbar 90, 286 (355ff).

^[26] Burmester, Gabriele, NZWehrr 1993, 4, S. 141.

^[27] zit. nach Kriele, Martin: Nochmals: Auslandseinsätze der Bundeswehr, ZRP 1994, 3, S. 105.

^[28] vgl. Doehring, Karl: Systeme kollektiver Sicherheit, in: Isensee/Kirchhof: HStR, VII, § 177, Rn. 20; Riedel, DÖV 1989, 20, S. 894; Frowein, Jochen Abr.: Der völkerrechtliche Status von VN-Friedenstruppen und seine Bedeutung für das deutsche Recht, in: Frowein/Stein, S. 12. Daß diese Argumentation ins Leere führt wird deutlich, wenn man bedenkt, daß Art. 24 II lange vor der Aufstellung der Bundeswehr existierte. Daher können Streitkräfte kein ' erforderliches Handlungsmittel' für die Einordnung in ein System kollektiver gegenseitiger Sicherheit sein. Auch konnten Länder ohne Streitkräfte problemlos der UNO beitreten; vgl. hierzu Bähr, NZWehrR 1994, 5, S. 190f, jedoch mit anderen Folgerungen. Dies gilt auch für die NATO: auch aus dem NATO-Vertrag ergibt sich keine unausweichliche Pflicht zur Truppenbereitstellung (vgl. Ipsen in Schwarz/Steinkamm, S. 51ff). So erscheint es immerhin problematisch, als unabdingbares Mittel darzustellen, was im NATO-Vertrag nicht zwingend vorgesehen ist.

^[29] vgl. Riedel, DÖV 1995, 4, S. 136; sowie BVerfGE 90, 286, NJW 1994, 34, S. 2208.

^[30] vgl. Ipsen, Knut in: Frowein/Stein, S. 51ff.

^[31] vgl. Doehring, Karl in: Frowein/Stein, S. 69; ders. in: Systeme kollektiver Sicherheit, in: Isensee/Kirchhof: HStR, VII, § 177, Rn. 27; Ipsen, Knut: Rechtsfragen des Einsatzes der Bundeswehr im Rahmen der NATO und der WEU in: Schwarz, Jürgen/Steinkamm, Armin A. (Hrsg.): Rechtliche und politische Probleme des Einsatzes der Bundeswehr »out of area«, S. 60.

^[32] vgl. Doehring, Karl: Systeme kollektiver Sicherheit, in: Isensee/Kirchhof: HStR, VII, § 177, Rn. 19; Bähr, NZWehrR 1994, 5, S. 188, 194.

^[33] vgl. insbes. Arndt, DÖV, S. 623f; ders., NJW 1994, 34, S. 2198, der als Beispiel die KSZE/OSZE anführt, vgl. auch FN 28.

^[34] Bähr, MDR 1994, 9, S. 883f.