Die optimale Kraftstoffsteuer für Deutschland

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1 Einführung

2 Grundlagen der optimalen Besteuerung
2.1 Wohlfahrtskosten der Besteuerung
2.2 Effiziente Besteuerung
2.2.1 „First-Best“ Besteuerung
2.2.2 „Second-Best“ Besteuerung

3 Besteuerung von externen Effekten
3.1 Pigou-Steuer
3.2 Besteuerung in einem verzerrten Steuersystem
3.2.1 Überblick über die Entwicklung der Literatur
3.2.2 Modell von Parry
3.2.2.1 Modellannahmen
3.2.2.2 Wohlfahrtseffekte der Umweltsteuer
3.2.2.3 Optimale Umweltsteuer

4 Das Modell der optimalen Kraftstoffsteuer von Parry/Small
4.1 Modellannahmen
4.2 Formel der optimalen Kraftstoffsteuer
4.2.1 Herleitung
4.2.2 Interpretation

5 Empirische Ergebnisse für Deutschland
5.1 Parameterwerte
5.1.1 Externe Kosten
5.1.1.1 Externe Staukosten
5.1.1.2 Externe Unfallkosten
5.1.1.3 Luftverschmutzungskosten
5.1.1.4 Klimakosten
5.1.2 Sonstige Parameter
5.2 Optimale Kraftstoffsteuer

6 Fazit

Literaturverzeichnis

Anhang

Erklärung

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Marginale Externe Unfallkosten für PKW in Deutschland in €ct/Fz-km (2008, in Preisen von 2010)

Tabelle 2: Marginale Externe Unfallkosten für PKW in Deutschland, berechnet auf Basis der CARE Unfallstatistiken (Durchschnitt 2005-2010), in €ct/Fz-km (in Preisen von 2010)

Tabelle 3: Marginale Luftverschmutzungskosten für PKW in Deutschland in €ct/Fz-km (2010)

Tabelle 4: Marginale Luftverschmutzungskosten für PKW in €ct/Fz-km (2008, in Preisen von 2010), EU-27 Durchschnitt (ohne Malta und Zypern, jedoch inkl. Norwegen und Schweiz)

Tabelle 5: Berechnung der optimalen Kraftstoffsteuer für PKW in Deutschland in €ct/Liter (in Preisen von 2010)

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Die Zusatzlast der Besteuerung auf einem Gütermarkt

Abbildung 2: Die Zusatzlast der Besteuerung auf dem Arbeitsmarkt

Abbildung 3: Die Pigou-Steuer

Abbildung 4: Der Markt für die Güter

Abbildung 5: Der Arbeits- und Freizeitmarkt

1 Einführung

Das Energiesteueraufkommen aus der Besteuerung von Otto- und Dieselkraftstoff betrug im Jahre 2012 über 35 Milliarden Euro und stellt damit den größten Anteil der Bundeseinnahmen aus Verbrauchssteuern dar (Statistisches Bundesamt, 2014a, S. 3). Neben dem Zweck der Einnahmenerzielung kommt der Energiesteuer, vormals Mineralölsteuer, jedoch auch eine Bedeutung als Lenkungssteuer zur Erreichung insbes. umweltpolitisch motivierter Ziele zu (Soyk, 2013, S. 3). Deutlich wurde dieser Lenkungszweck beispielsweise bei der Erhöhung der Mineralölsteuer im Zuge der ökologischen Steuerreform, obgleich diese damals tatsächlich mit nur sehr allgemein gehaltenen umweltpolitischen Zielen begründet wurde (Bach, 2009, S. 220). Auf europäischer Ebene wurde 2011 von der EU-Kommission der Vorschlag vorgebracht, den EU-Mindest-Energiesteuersatz auf Grundlage der CO2-Emissionen und des Energiegehaltes der Energieerzeugnisse festzulegen (EU Kommission, 2011). Somit würde die Besteuerung der Kraftstoffe auf Basis der mit dem Kraftstoffverbrauch verbundenen Klimabelastung erfolgen. Dieselkraftstoff müsste dann, aufgrund seines höheren Energiegehaltes, mit einem höheren Mindest-Energiesteuersatz als Ottokraftstoff belegt werden.

Im Grundsatz spiegelt der Vorschlag der EU-Kommission die Idee wider, Kraftstoffsteuern als umweltpolitisches Instrument zur Internalisierung der externen Kosten des Straßenverkehrs einzusetzen. Während der Vorschlag der EU-Kommission hierbei auf die Berücksichtigung der Klimakosten abzielt, verursacht der Straßenverkehr jedoch noch weitere externe Kosten, u.a. in Form von Luftverschmutzungskosten, Unfallkosten, Staukosten und Lärmkosten.

Aus volkswirtschaftlicher Sicht wäre es grundsätzlich sinnvoll, die einzelnen Externalitäten direkt zu besteuern. Während die Klimakosten tatsächlich in direktem Zusammenhang zum Kraftstoffverbrauch stehen, wäre in Bezug auf die Luftverschmutzung bspw. eigentlich die Besteuerung der von den Fahrzeugen verursachten Emissionen sinnvoll. Eine solch ideale Besteuerung der einzelnen Externalitäten wird in der Realität jedoch kaum umgesetzt. Das hängt u.a. damit zusammen, dass diese einen hohen Administrationsaufwand erfordern würde und oftmals ein erheblicher politischer Widerstand gegen die Einführung neuer Steuern besteht. Die Kraftstoffsteuer hingegen ist administrativ einfach zu handhaben und in vielen Ländern bereits implementiert (Parry/Small, 2005, S. 1276). Sie ermöglicht, die externen Kosten des Straßenverkehrs auf indirektem Wege in das Entscheidungskalkül der Verkehrsteilnehmer zu integrieren, da der Kraftstoffverbrauch mit diesen Kosten korreliert.

Bei Einsatz der Kraftstoffsteuer als Internalisierungsinstrument entspricht deren optimale Höhe grundsätzlich den externen Grenzkosten des Kraftstoffverbrauchs. Die Literatur zur Besteuerung von Externalitäten zeigt jedoch, dass eine alleinige Betrachtung der externen Kosten bei der Festlegung der optimalen Höhe von Umweltsteuern nicht ausreicht (siehe Parry/Oates, 2000 für einen Überblick). Da die Erhebung von Steuern in der Regel Wohlfahrtskosten verursacht, muss auch die wohlfahrtsökonomische Auswirkung der Erhebung der Umweltsteuer auf das bestehende Steuersystem berücksichtigt werden. Parry/Small (2005) beziehen die Erkenntnisse dieser Literatur in ihrer Arbeit mit ein. Sie leiten die optimale Kraftstoffsteuer unter Berücksichtigung ihrer Interaktion mit einer bestehenden Einkommensteuer theoretisch ab und berechnen diese für die USA und Großbritannien.

Die vorliegende Arbeit hat zum Ziel, das Modell der optimalen Kraftstoffsteuer von Parry/Small (2005) sowie dessen optimalsteuertheoretische Grundlagen vorzustellen und auf Basis dieses Modells die optimale Kraftstoffsteuer für Deutschland, differenziert nach Otto- und Dieselkraftstoff, zu ermitteln und zu erläutern. In Kapitel 2 werden die allgemeinen Grundlagen der Theorie der optimalen Besteuerung vorgestellt. Hierbei wird aufgezeigt, inwiefern Steuern Wohlfahrtskosten verursachen und durch welche Besteuerungsformen diese grundsätzlich minimiert werden können. Kapitel 3 geht auf den speziellen Fall der Besteuerung von externen Effekten ein. Im Mittelpunkt der Betrachtung stehen hierbei die Erkenntnisse der Literatur zur Besteuerung von externen Effekten in einem bereits existierenden verzerrten Steuersystem. Die Erkenntnisse dieser Literatur sind Bestandteil des Modells der optimalen Kraftstoffsteuer von Parry/Small (2005), das in Kapitel 4 ausführlich vorgestellt wird. In Kapitel 5 werden die für Deutschland verwendeten Parameterwerte und die auf Basis des Modells ermittelte optimale Kraftstoffsteuer für Deutschland erläutert und diskutiert. Kapitel 6 schließt die Arbeit mit einer kritischen Zusammenfassung der Ergebnisse ab.

2 Grundlagen der optimalen Besteuerung

Aus Sicht der Standardtheorie der optimalen Besteuerung sollte ein Steuersystem so gewählt werden, dass es eine soziale Wohlfahrtsfunktion unter Berücksichtigung einer Reihe von Nebenbedingungen maximiert (vgl. Mankiw/Weinzierl/Yagan, 2009, S. 3-5; auch für Teile der folgenden Darstellung). In der Literatur der optimalen Besteuerung wird die soziale Wohlfahrtsfunktion in der Regel als eine Funktion der Nutzen der einzelnen Individuen der Gesellschaft gewählt. Entsprechend der Präferenzen des sozialen Planers kann die Wohlfahrtsfunktion hierbei unterschiedlich ausgestaltet sein. Oftmals wird beispielsweise davon ausgegangen, dass aus Sicht des sozialen Planers eine gleichmäßige Verteilung der individuellen Nutzen gewünscht ist. Dies kann durch die Spezifikation einer Wohlfahrtsfunktion erreicht werden, die nicht-linear im Nutzen der einzelnen Individuen steigt. In manchen Untersuchungen wird jedoch von identischen Individuen in der Gesellschaft ausgegangen und ein repräsentatives Individuum als Untersuchungsobjekt gewählt. Dann ist das Ziel, das beste Steuersystem zu finden, das den Nutzen dieses repräsentativen Individuums maximiert. Der Vorteil der Annahme identischer Individuen besteht darin, dass die Komplexität der Frage nach dem optimalen Steuersystem deutlich reduziert wird, da der Aspekt der Verteilungsgerechtigkeit in einer Gesellschaft identischer Individuen keine Rolle spielt. Der Fokus liegt dann ausschließlich auf der Wahl eines möglichst effizienten Steuersystems. Die Komplexität des Optimalsteuerproblems kann weiter reduziert werden, indem man die Betrachtung beispielsweise nur auf Gütersteuern beschränkt, wie dies Ramsey (1927) in seiner grundlegenden Arbeit zur optimalen Besteuerung getan hat. Wird von heterogenen Individuen ausgegangen, wird das Optimalsteuerproblem sehr komplex, wie die Betrachtung der grundlegenden Arbeit zur optimalen Einkommensbesteuerung von Mirrlees (1971) zeigt. Da im Rahmen dieses Kapitels nur ein Überblick über die Grundlagen der optimalen Besteuerung gegeben werden soll, werden verteilungspolitische Gesichtspunkte im Folgenden ausgeklammert und nur die Thematik der effizienten Besteuerung betrachtet. Zunächst werden zu diesem Zweck die Wohlfahrtskosten der Besteuerung erläutert.

2.1 Wohlfahrtskosten der Besteuerung

Als Wohlfahrtskosten der Besteuerung werden die Kosten bezeichnet, die der Gesellschaft entstehen, weil die Entscheidungen der Gesellschaftsmitglieder durch die Besteuerung verzerrt werden. In der Finanzwissenschaft werden diese Wohlfahrtskosten auch als Überschussbelastung, Mehrbelastung oder Zusatzlast der Besteuerung bezeichnet (Blankart, 2011, S. 214). Diese Zusatzlast tritt selbst bei einer erhebungs- und entrichtungskostenfreien Steuer auf (Homburg, 2010, S. 142). Im Folgenden werden die Wohlfahrtskosten der Besteuerung in Anlehnung an Blankart (2011, S. 214-215) in einem einfachen Eingütermodell aufgezeigt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Die Zusatzlast der Besteuerung auf einem Gütermarkt

Quelle: In Anlehnung an Blankart (2011, S. 215).

Die kompensierte Nachfrage nach dem Gut X in Abhängigkeit des Preises verläuft entsprechend der linearen Nachfragefunktion N. Die Grenzkosten der Produktion GK werden als konstant angenommen. Der Preis des Gutes X beträgt bei vollkommenem Wettbewerb P = GK, sodass im Gleichgewicht ohne Besteuerung die Menge X0 nachgefragt wird. Da die Konsumenten für jede Menge des Gutes X < X0 eine über dem Preis P liegende Zahlungsbereitschaft haben, erzielen sie in diesem Gleichgewicht eine Konsumentenrente entsprechend der Fläche des Dreiecks AFE. Es sei nun angenommen, dass der Staat eine Konsumsteuer in Höhe von t Prozent auf den Preis des Gutes X erhebt. Das führt dazu, dass der von den Konsumenten zu entrichtende Preis auf P(1+t) steigt: Da die Konsumenten versuchen, die Besteuerung zu vermeiden, fragen sie im neuen Gleichgewicht nur noch die Menge X1 nach. Sie müssen also aufgrund der Besteuerung auf einen Teil des Konsums des Gutes X verzichten. Dadurch geht Konsumentenrente entsprechend der Fläche ABCE verloren. Der Staat erzielt jedoch einen Steuerertrag in Höhe der Fläche ABCD, der an die Konsumenten in Form von staatlichen Leistungen zurückgegeben werden kann. Die Differenz zwischen dem Verlust an Konsumentenrente und den Staatseinnahmen stellt den Wohlfahrtsverlust der Besteuerung dar und entspricht der Fläche DCE. Die Erhebung der Steuer schiebt gewissermaßen einen Keil zwischen Angebot und Nachfrage. Im Bereich zwischen X1 und X0 liegt die Zahlungsbereitschaft über den Produktionskosten, sodass eine Produktion grundsätzlich sinnvoll wäre. Aufgrund der Besteuerung kommt diese jedoch nicht zustande und somit entsteht die Zusatzlast.

Im vorangegangenen Beispiel wurde die Überschussbelastung der Besteuerung auf einem Gütermarkt aufgezeigt. In den meisten Volkswirtschaften wird das benötigte Steueraufkommen jedoch nicht nur auf dem Gütermarkt erhoben. Deshalb sollen im Folgenden auch die Wohlfahrtskosten einer Besteuerung von Arbeitseinkommen, wiederum in Anlehnung an Blankart (2011, S. 217), illustriert werden.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Die Zusatzlast der Besteuerung auf dem Arbeitsmarkt

Quelle: In Anlehnung an Blankart (2011, S. 217).

Für den betrachteten Arbeitsmarkt wird eine unelastische Arbeitsnachfrage angenommen, die für jeden möglichen Arbeitseinsatz den konstanten Lohnsatz von w anbietet. Das kompensierte Arbeitsangebot AA hängt hingegen positiv vom Lohnsatz ab und wird als linear angenommen. Im Ausgangsgleichgewicht wird somit zum Lohnsatz w die Menge X0 an Arbeit angeboten. Da die Arbeitnehmer für jeden Arbeitseinsatz X < X0 auch einen geringeren Lohn als w akzeptieren würden, erzielen sie somit eine positive Rente in Höhe der Fläche BEG. Wird nun eine Lohnsteuer in Höhe von t Prozent erhoben, sinkt der Lohnsatz auf w(1-t). In Folge dessen sinkt das Arbeitsangebot auf X1 und die Arbeitnehmer erleiden einen Verlust an Rente in Höhe der Fläche ABED. Der Staat erzielt jedoch ein Steueraufkommen entsprechend der Fläche ABCD, welches wiederum in Form von staatlichen Leistungen an die Bürger zurückgegeben werden kann. Es verbleibt somit ein Wohlfahrtsverlust der Besteuerung in Höhe der Differenz zwischen dem Rentenverlust der Arbeitnehmer und dem Steueraufkommen entsprechend der Fläche des Dreiecks CED.

2.2 Effiziente Besteuerung

Die Besteuerung erfolgt dann effizient, wenn Verzerrungen der Entscheidungen der Individuen vermieden werden und die Zusatzlast der Besteuerung entfällt (Wellisch, 2000, S. 23). Im folgenden Abschnitt zur „First-Best“ Besteuerung soll aufgezeigt werden, durch welche Steuerinstrumente und unter welchen Bedingungen eine solch effiziente Besteuerung erreicht werden kann. Anschließend wird im Abschnitt zur „Second-Best“ Besteuerung diskutiert, welche Möglichkeiten der Besteuerung bestehen, wenn die Erhebung einer effizienten Steuer nicht möglich ist.

2.2.1 „First-Best“ Besteuerung

Im Folgenden wird ein repräsentativer Haushalt betrachtet, dem der Konsum von Gütern und der Genuss von Freizeit Nutzen stiftet. Seine konkave Nutzenfunktion lautet somit , wobei den Vektor der unterschiedlichen Güter darstellt. Der Haushalt hat ein Zeitbudget in Höhe von 1, das er entweder zur Erzielung von Arbeitseinkommen zum Lohnsatz oder zum Genuss von Freizeit einsetzen kann. Sein Einkommen ergibt sich somit als . Dieses kann er zum Konsum der Güter verwenden, wobei für jedes Gut ein Nettopreis in Höhe von 1 angenommen wird. Im Folgenden soll zunächst das Haushaltsoptimum bei Nichtbesteuerung hergeleitet werden. Der Haushalt maximiert seinen Nutzen unter Berücksichtigung seiner Budgetrestriktion:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Der repräsentative Haushalt wählt die Konsummengen im Optimum so, dass die Grenzrate der Substitution zwischen den einzelnen Gütern dem Preisverhältnis der Güter entspricht. Im hier vorgestellten Beispiel haben sämtliche Güter den Preis 1, sodass die Grenzrate der Substitution dem Preisverhältnis der Güter in Höhe von 1 entsprechen muss. Analog bestimmt der Haushalt seinen Arbeitseinsatz so, dass die Grenzrate der Substitution zwischen dem „Gut“ Freizeit und allen anderen Gütern dem Preisverhältnis entspricht. Freizeit hat hierbei einen Preis in Höhe des entgangenen Lohns . Da sämtliche anderen Güter den Preis von 1 haben, ist das Preisverhältnis zwischen Freizeit und den anderen Gütern ebenfalls .

Im Folgenden soll nun gezeigt werden, inwiefern sich die Bedingungen für das Haushaltsoptimum verändern, wenn der Staat Steuern erhebt. Hierbei werden die Erhebung einer Pauschalsteuer , einer Lohnsteuer in Höhe von % sowie die Erhebung von Gütersteuern in Höhe von % untersucht. Das Optimierungskalkül des Haushalts lautet nun:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Der repräsentative Haushalt wählt die Mengen der einzelnen Güter so, dass die Grenzrate der Substitution dem Bruttopreisverhältnis der Güter entspricht. Wird eine einheitliche Gütersteuer in Höhe von für alle erhoben, entspricht das Bruttopreisverhältnis der Güter dem Nettopreisverhältnis in Höhe von 1. Das Verhältnis der Güterpreise ist im Vergleich zum Fall ohne Besteuerung unverzerrt. Betrachtet man jedoch Bedingung ( 14 ), zeigt sich, dass die Gütersteuer das Preisverhältnis zwischen Freizeit und sämtlichen anderen Gütern verzerrt. Es weicht vom gesamtwirtschaftlich optimalen Verhältnis (jenem bei Nichtbesteuerung) in Höhe von ab. Gleiches gilt für die Erhebung der Lohnsteuer . Beide Steuern führen dazu, dass Freizeit im Vergleich zu sämtlichen anderen Gütern billiger wird. Der Arbeitseinsatz sinkt folglich und entspricht nicht mehr dem gesamtwirtschaftlich optimalen Niveau. Bei Betrachtung der Bedingungen ( 13 ) und ( 14 ) zeigt sich, dass die Erhebung der Pauschalsteuer hingegen keinen Einfluss auf die Optimierungsentscheidung des Haushalts hat. Sie lässt die Preisverhältnisse unverzerrt und ist somit effizient. Wäre es möglich, eine einheitliche Gütersteuer in Höhe von zu erheben, die auch Freizeit umfasst, würden Bedingungen ( 13 ) und ( 14 ) für alle folgendermaßen lauten

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Wird keine Einkommensteuer erhoben, entsprechen die Optimalitätsbedingungen jenen bei Nichtbesteuerung (siehe ( 6 ) und ( 7 )). Die einheitliche Gütersteuer verzerrt die Preise nicht und ist somit ebenfalls effizient. Die Erhebung einer Freizeitsteuer ist jedoch utopisch, da diese vollständige Information über das Freizeitverhalten der Haushalte erfordern würde. Das wäre nur durch eine ständige Überwachung möglich, die nicht nur extrem kostspielig wäre, sondern auch mit dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung kollidieren würde (Homburg, 2010, S. 153). Liegen keine vollständigen Informationen vor, und ist die Erhebung einer effizienten („First-Best“) Pauschalsteuer nicht möglich, muss untersucht werden, auf welche Weise die Zusatzlast der Besteuerung zumindest gering gehalten werden kann. Mit dieser Frage beschäftigt sich die Theorie der „Second-Best“ Besteuerung. Auf drei zentrale Ergebnisse der Theorie der effizienten Besteuerung unter „Second-Best“ Bedingungen wird im folgenden Abschnitt kurz eingegangen.

2.2.2 „Second-Best“ Besteuerung

Soll der Staat ein gegebenes Steueraufkommen über Gütersteuern erzielen, stellt sich für diesen, unter Annahme identischer Individuen, das Optimierungsproblem, die Steuersätze auf die einzelnen Güter so festzulegen, dass der Nutzen eines repräsentativen Individuums maximiert wird. Als Resultat dieses Optimierungsproblems ergibt sich die berühmte Ramsey-Regel (Ramsey, 1927), die besagt, dass die auf die einzelnen Güter erhobenen Steuersätze so gewählt sein sollten, dass der Rückgang der kompensierten Nachfrage für alle Güter prozentual gleich ist.

Zwei weitere bekannte Regeln lassen sich aus der Ramsey-Regel ableiten. Unter der Annahme, dass die kompensierte Nachfrage nach jedem Gut nur auf Änderungen des eigenen Preises reagiert, die Kreuzpreiselastizitäten somit gleich Null sind, ergibt sich die sogenannte Inverse-Elastizitäten-Regel. Diese besagt, dass der optimale auf ein Gut erhobene Steuersatz mit der kompensierten Preiselastizität der Nachfrage nach diesem Gut sinkt. Güter mit elastischer Nachfrage sollten dementsprechend niedrig, und Güter mit unelastischer Nachfrage hoch besteuert werden. Die Intuition hinter dieser Regel besteht darin, dass die Besteuerung elastischer Nachfragen in größeren Ausweichreaktionen resultiert und somit eine höhere Zusatzlast verursacht als die Besteuerung unelastischer Nachfragen (Homburg, 2010, S. 158).

Für den speziellen Drei-Güter-Fall (zwei herkömmliche Güter und Freizeit) lässt sich aus der Ramsey-Regel die von Corlett/Hague (1953) erstmals vorgestellte Corlett-Hague-Regel ableiten. Diese fordert, dasjenige der zwei herkömmlichen Güter stärker zu besteuern, dessen kompensierte Nachfrage weniger auf einen Anstieg des Lohnsatzes, also den Preis der Freizeit, reagiert. Somit sollten Freizeitkomplemente stärker besteuert werden als Freizeitsubstitute. Intuitiv lässt sich dies damit erklären, dass, wenn eine eigentlich wünschenswerte Besteuerung der Freizeit schon nicht möglich ist, zumindest das Ausweichen auf Freizeit unattraktiv gemacht werden sollte, um die Zusatzlast der Besteuerung möglichst gering zu halten (Blankart, 2011, S. 227).

3 Besteuerung von externen Effekten

In Kapitel 2 wurden die Grundlagen der optimalen Besteuerung erläutert. In der Ausführung wurde dabei davon ausgegangen, dass das Marktgleichgewicht vor Besteuerung effizient ist. Im Folgenden soll nun die Ausgangssituation betrachtet werden, bei der ein Marktversagen in Form von externen Effekten vorliegt. Externe Effekte bzw. Externalitäten entstehen, wenn Aktivitäten eines Wirtschaftssubjekts den Gewinn oder Nutzen anderer Wirtschaftssubjekte beeinflussen, ohne dass eine Steuerung über den Marktpreis erfolgt (Brümmerhoff, 2011, S. 63). Die Besteuerung externer Effekte stellt eine Möglichkeit dar, dieses Marktversagen zu korrigieren. Im Folgenden wird zunächst auf die Funktionsweise der Pigou-Steuer, ein grundlegendes Instrument zur Korrektur externer Effekte, eingegangen.

3.1 Pigou-Steuer

Entsprechend eines Vorschlags des englischen Ökonomens Arthur Cecil Pigou (Pigou, 1920) können Externalitäten wie bspw. die durch ein Unternehmen verursachte Luftverschmutzung mit einer Steuer belegt und somit internalisiert werden. In Anlehnung an Brümmerhoff (2011, S. 71-74) sei die Funktionsweise der Pigou-Steuer anhand der folgenden Abbildung erklärt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 3: Die Pigou-Steuer

Quelle: In Anlehnung an Brümmerhoff (2011, S. 72):

Ein Unternehmen bietet das Gut X zu seinen privaten Grenzkosten GKpriv an. Im Schnittpunkt mit der Nachfragekurve N ergibt sich dann das Ausgangsgleichgewicht im Punkt X0. Die Produktion des Gutes X verursacht jedoch eine Umweltbelastung, die mit zunehmender Produktion linear ansteigt. Die sozialen Grenzkosten GKsoz umfassen die privaten Grenzkosten sowie die externen Grenzkosten aus der Umweltbelastung. Die gesellschaftlich optimale Produktion des Gutes X ergibt sich aus dem Schnittpunkt zwischen der Nachfrage und den sozialen Grenzkosten im Punkt X1. Durch die Einführung einer Pigou-Steuer t in Höhe der externen Grenzkosten im gesellschaftlichen Optimum CD, kann eben genau dieses Optimum erreicht werden. Das Unternehmen bietet das Gut X dann zum Preis P1 an, sodass im Schnittpunkt mit der Nachfrage die gesellschaftlich optimale Menge X1 produziert wird. Die Pigou-Steuer zwingt das Unternehmen somit dazu, die Externalität in seinem Entscheidungskalkül zu berücksichtigen. Im Vergleich zum Ausgangsgleichgewicht ergibt sich damit ein Wohlfahrtsgewinn in Höhe der Fläche CFE. Dieser entsteht, weil die Reduktion der externen Kosten CFED sowie das durch die Pigou-Steuer generierte Steueraufkommen ABCD den durch den Preisanstieg verursachten Verlust an Konsumentenrente ABCE um eben genau diese Fläche übersteigen.

Im soeben erläuterten Beispiel verursacht die Produktion des Gutes X eine Umweltbelastung und damit externe Kosten. Wenn nun aber das Unternehmen auf die Erhebung der Umweltsteuer mit einer Investition in Schadensvermeidungstechnologie reagieren könnte, würden sich die durch die Produktion des Gutes X verursachten externen Grenzkosten verringern. Grafisch würde sich das in einer flacher verlaufenden GKsoz-Kurve zeigen. Die optimale Höhe der Pigou-Steuer würde dann geringer ausfallen. Das Unternehmen hat diesen Anreiz zur Schadensvermeidung jedoch nur, wenn die Steuer anschließend tatsächlich reduziert wird. Dies zeigt, dass die Steuerbemessungsgrundlage die Quelle der Externalität treffen muss, um eine optimale Allokation zu ermöglichen (Brümmerhoff, 2011, S. 73). Die Steuer könnte beispielsweise direkt auf die durch das Unternehmen verursachten Emissionen erhoben werden. Im Vergleich zu einer Auflagenpolitik hat die Erhebung der Steuer dann den Vorteil, dass sie die Produktionseffizienz sichert. Die Unternehmen wählen die durch sie verursachte Umweltbelastung entsprechend ihrer individuellen Schadensvermeidungskosten (Homburg, 2010, S. 182).

Es ist wichtig festzuhalten, dass durch die Pigou-Steuer nur ein partielles Gleichgewicht erreicht wird. Nur wenn auf sämtlichen anderen Märkten ebenfalls eine effiziente Allokation vorliegt, handelt es sich hierbei auch um ein optimales allgemeines Gleichgewicht (Blankart, 2011, S. 568).

3.2 Besteuerung in einem verzerrten Steuersystem

Während die Erhebung einer Pigou-Steuer in Höhe der externen Grenzkosten in einer partialanalytischen Betrachtung das Optimum darstellt, verändert sich die Situation, wenn berücksichtigt wird, dass auf anderen Märkten ebenfalls Steuern erhoben werden, die typischerweise Wohlfahrtskosten der Besteuerung verursachen. Dies eröffnet die Möglichkeit, mit den Einnahmen aus der Pigou-Steuer das Aufkommen anderer verzerrender Steuern wie z.B. der Einkommensteuer zu reduzieren.

3.2.1 Überblick über die Entwicklung der Literatur

In der früheren Literatur zur Besteuerung von Umweltexternalitäten wurde davon ausgegangen, dass die Substitution des Aufkommens herkömmlicher Steuern mit dem Aufkommen aus Umweltsteuern, zusätzlich zum Wohlfahrtsgewinn aus der Internalisierung des externen Effekts, auch einen Effizienzgewinn durch eben diese Reduktion bestehender verzerrender Steuern generieren würde. Die Erhebung der Umweltsteuer würde gewissermaßen eine „Doppelte Dividende“ ermöglichen (Pearce, 1991, S. 940). Die Bedeutung des zusätzlichen Effizienzgewinns von Umweltsteuern durch Substitution des Steueraufkommens anderer verzerrender Steuern wurde bspw. durch Terkla (1984) aufgezeigt, der einen sogenannten Effizienzwert des Steueraufkommens von in den USA auf Luftschadstoffe erhobenen Emissionssteuern berechnet. Dieser Effizienzwert quantifiziert die Reduktion der Wohlfahrtskosten bestehender Steuern, deren Aufkommen durch das Aufkommen aus der Umweltsteuer ersetzt wird.

Lee/Misiolek (1986) gehen in ihrer Arbeit auf die Frage ein, wie sich die optimale Höhe der Umweltsteuer ermitteln lässt, wenn der Effizienzgewinn durch den Abbau bestehender Steuern berücksichtigt wird. Sie kommen zu dem Ergebnis, dass die Umweltsteuer solange erhöht werden muss, bis die Summe aus dem marginalen Effizienzgewinn aus der Reduktion der externen Kosten und dem marginalen Effizienzgewinn aus dem Abbau bestehender Steuerverzerrungen gleich Null ist. Ist die Umweltsteuer bspw. in klassischer Pigou-Höhe gewählt, ist der marginale Effizienzgewinn aus der Reduktion der externen Kosten an dieser Stelle gleich Null. Jedoch könnte es sein, dass an diesem Punkt der marginale Effizienzgewinn aus dem Abbau bestehender Steuerverzerrungen positiv ist. Das bedeutet, dass eine weitere Erhöhung der Umweltsteuer zusätzliche Wohlfahrtsgewinne durch den Abbau dieser Steuerverzerrungen ermöglichen würde. Somit läge die optimale Höhe der Umweltsteuer über der Höhe der klassischen Pigou-Steuer. Umgekehrt könnte es auch sein, dass der marginale Effizienzgewinn aus dem Abbau bestehender Steuerverzerrungen im Punkt der klassischen Pigou-Höhe negativ ist. Dies wäre der Fall, wenn eine weitere Erhöhung der Umweltsteuer zu einem Rückgang des Umweltsteueraufkommens führen würde und somit weniger verzerrende Steuern abgebaut werden könnten. In diesem Fall läge die optimale Höhe der Umweltsteuer unter der Pigou-Höhe. Die optimale Höhe der Umweltsteuer hängt somit von der Steuerelastizität ab, die angibt, wie das Steueraufkommen auf einen Anstieg des Steuersatzes reagiert (vgl. auch Oates, 1993, S. 139).

Die soeben diskutierten Arbeiten gehen davon aus, dass die Erhebung der Umweltsteuer über die Substitution des Steueraufkommens herkömmlicher verzerrender Steuern in jedem Fall zusätzliche Effizienzgewinne ermöglicht. Genau diese Annahme einer „doppelten Dividende“ wurde jedoch von Bovenberg/de Mooij (1994) in Frage gestellt. In ihrer Arbeit zeigen sie, dass die Erhebung von Umweltsteuern typischerweise bestehende Steuerverzerrungen verschlimmert, auch wenn die Einnahmen der Umweltsteuer zur Senkung einer bereits existierenden verzerrenden Einkommensteuer verwendet werden. Grund dafür ist, dass die Erhebung der Umweltsteuer den Preis des besteuerten Gutes erhöht und somit zu einem Reallohnverlust der Haushalte führt. Dieser Reallohnverlust reduziert das Arbeitsangebot und verursacht dadurch zusätzliche Wohlfahrtskosten der Besteuerung auf dem Arbeitsmarkt. Dieser in der früheren Literatur nicht berücksichtigte Wohlfahrtsverlust ist jedoch meist so groß, dass er die positive Wohlfahrtswirkung der Substitution des verzerrenden Einkommensteueraufkommens durch das Aufkommen der Umweltsteuer übersteigt. Daraus folgt, dass die optimale Höhe der Umweltsteuer in der Regel unter der Höhe der klassischen Pigou-Steuer liegen muss.

Die Diskussion um die sogenannte „Doppelte Dividende“ von Umweltsteuern wurde durch diese neue Erkenntnis erheblich angefacht. Goulder (1995) schärft dabei die Begrifflichkeiten, indem er zwischen einer schwachen und einer starken Form der doppelten Dividende unterscheidet. Die schwache Form der doppelten Dividende liegt dann vor, wenn die Substitution des Aufkommens bestehender verzerrender Steuern durch das Umweltsteueraufkommen einen Effizienzgewinn im Vergleich zum Fall generiert, bei dem das Umweltsteueraufkommen als Pauschalbetrag an die Gesellschaft zurückgezahlt wird. Die starke Form hingegen liegt nur dann vor, wenn die Erhebung von Umweltsteuern, bei gleichzeitiger Substitution bestehender Steuern, die Wohlfahrtskosten der Besteuerung im Vergleich zum Fall ohne Erhebung der Umweltsteuer reduziert oder zumindest unverändert lässt. Die schwache Form der doppelten Dividende liegt somit auch im Modell von Bovenberg/de Mooij (1994) vor, denn würde man das Umweltsteueraufkommen als Pauschalbetrag zurückzahlen, würde der Wohlfahrtsverlust aus der Erhebung der Umweltsteuer noch nicht einmal durch die positive Wohlfahrtswirkung einer reduzierten Einkommensteuer abgeschwächt werden. Die starke Form hingegen liegt meist nicht vor, denn die Erhebung der Umweltsteuer verursacht die bereits erläuterten Wohlfahrtskosten auf dem Arbeitsmarkt, die die positive Wohlfahrtswirkung der reduzierten Einkommensteuer in der Regel überschreiten.

Dieses Ergebnis wird durch spätere Arbeiten gestützt. So erweitern bspw. Bovenberg/Goulder (1996) das Modell von Bovenberg/de Mooij (1994), indem sie auch die Erhebung von Umweltsteuern auf Zwischenprodukte berücksichtigen. Auch sie kommen zu dem Ergebnis, dass die Höhe einer optimalen Umweltsteuer in der Regel unter der Höhe der klassischen Pigou-Steuer liegt. Außerdem zeigen sie unter Verwendung eines numerischen Modells, dass die optimale Höhe der Umweltsteuer in Szenarien mit realistischen Politikbeschränkungen meist sogar noch weiter unter der durch das analytische Modell implizierten Höhe liegt.

Parry/Oates (2000) betonen die erhebliche Bedeutung der Erkenntnis, dass die Erhebung von Umweltsteuern die Wohlfahrtskosten bereits existierender Steuern deutlich erhöhen können. Denn tatsächlich stellt die Betrachtung der Umweltsteuern gewissermaßen nur die „Spitze des Eisbergs“ dar. Die gewonnenen Erkenntnisse betreffen letztendlich jedes Politikinstrument, das den Preis von Konsumgütern beeinflusst (so z.B. Zölle, Importquoten etc.). Somit stellt sich hier die Herausforderung, die Kosten-Nutzen-Analyse einer breiten Palette von Politikmaßnahmen um diese Erkenntnisse zu erweitern (Parry/Oates, 2000, S. 604).

3.2.2 Modell von Parry

Im vorangegangenen Abschnitt wurde ein Überblick über die Entwicklungen in der Literatur zur Besteuerung von Umweltexternalitäten in einem von vornherein verzerrten Steuersystem gegeben. Im Folgenden soll nun das Modell von Parry (1995) ausführlich dargestellt werden, das die zentralen Erkenntnisse dieser Literatur veranschaulicht. Die Ergebnisse des Modells entsprechen im Grundsatz denen von Bovenberg/de Mooij (1994), jedoch bietet das Modell von Parry (1995) eine anschauliche Darstellung der unterschiedlichen Wohlfahrtseffekte einer in einem von vornherein verzerrten Steuersystem erhobenen Umweltsteuer.

Im Folgenden werden zunächst die Annahmen des Modells von Parry (1995) vorgestellt. Anschließend werden die Wohlfahrtseffekte der Erhebung einer Umweltsteuer untersucht. Unter Berücksichtigung dieser Wohlfahrtseffekte wird dann die optimale Höhe der Umweltsteuer abgeleitet.

3.2.2.1 Modellannahmen

Das Modell von Parry (1995) untersucht die Wohlfahrtswirkungen einer Umweltsteuer, die auf Konsumgüter erhoben wird, deren Produktion externe Effekte verursacht. Da es sich bei der Betrachtung um Konsumgüter handelt, hat die auf diese Güter erhobene Steuer keine Auswirkung auf den Kapitalmarkt, sodass dieser von der Betrachtung ausgeschlossen werden kann. Auch wird im Modell nicht berücksichtigt, welchen Einfluss die Einführung einer Umweltsteuer auf die Entwicklung sauberer Technologien haben könnte.

In der betrachteten Volkswirtschaft werden Güter produziert, von denen umweltschädliche Emissionen bei der Produktion verursachen. Die Produktion der anderen Güter verursacht hingegen keine Emissionen. Der durch die ausgestoßenen Emissionen verursachte externe Umweltschaden wird durch die lineare Funktion mit beschrieben. Auf jedem der Gütermärkte herrscht vollkommener Wettbewerb, sodass die Preise den als konstant angenommenen Grenzkosten entsprechen.

Die Haushalte haben ein gegebenes Zeitbudget in Höhe von . Dieses können sie entweder für den Genuss von Freizeit oder für die Erzielung von Einkommen auf dem Arbeitsmarkt verwenden, welches ihnen dann zum Güterkonsum zur Verfügung steht. Auf dem Arbeitsmarkt wird eine Steuer in Höhe von auf das Arbeitseinkommen erhoben. Dieses Steueraufkommen wird für die Finanzierung eines Pauschaltransfers verwendet. Vereinfachend wird angenommen, dass das gesamte Steueraufkommen in Form des Pauschaltransfers an die Haushalte zurückfließt. Die Budgetbeschränkung des Haushalts lässt sich somit folgendermaßen darstellen:

Hierbei sind zur Vereinfachung der Notation sämtliche Gütereinheiten und auch die Arbeitseinheit so definiert, dass deren Preis vor Steuer (in Bezug auf die Arbeitseinheit somit der Bruttolohn) eins beträgt. Gleichung ( 17 ) zeigt auf der rechten Seite das dem Haushalt zur Verfügung stehende Einkommen inklusive des staatlichen Pauschaltransfers in Höhe des gesamten Steueraufkommens . Die linke Seite der Gleichung zeigt die Verwendungsmöglichkeiten des Einkommens. Der Haushalt kann dieses für den Konsum der unterschiedlichen Güter oder alternativ für den Genuss von Freizeit einsetzen. Der Preis der Freizeit entspricht dabei dem entgangenen Nettolohn , denn jede verbrachte Einheit an Freizeit kann der Haushalt nicht auf dem Arbeitsmarkt zur Erzielung von Einkommen anbieten und somit auch nicht für den Güterkonsum nutzen.

Im Folgenden werden der Markt für die umweltbelastenden Güter in Abbildung 4, der Arbeitsmarkt sowie der Freizeitmarkt als Spiegelbild des Arbeitsmarktes in Abbildung 5, grafisch dargestellt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 4: Der Markt für die Güter

Quelle: In Anlehnung an Parry (1995, S. 67).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 5: Der Arbeits- und Freizeitmarkt

Quelle: In Anlehnung an Parry (1995, S. 67).

Das Ausgangsgleichgewicht auf dem Markt für die umweltverschmutzenden Güter ergibt sich aus dem Schnittpunkt der Nachfrage mit dem in Höhe der Produktionsgrenzkosten verlaufenden Angebot im Punkt . In der Abbildung sind auch die marginalen sozialen Kosten dargestellt, die, zusätzlich zu den Produktionsgrenzkosten, auch die durch die Produktion der Güter verursachten marginalen externen Kosten in Höhe von c enthalten.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Auf dem Arbeitsmarkt ergibt sich das Ausgangsgleichgewicht im Schnittpunkt des von den Arbeitgebern angebotenen Nettolohnes mit der Arbeitsangebotskurve der Arbeitnehmer im Punkt . Während das Arbeitsangebot auf dem Arbeitsmarkt mit der Höhe des angebotenen Nettolohnes steigt, verläuft die Nachfrage nach Freizeit auf dem spiegelbildlichen Freizeitmarkt genau umgekehrt. Dies hängt damit zusammen, dass der Preis der Freizeit eben genau dem entgangenen Nettolohn entspricht. Ein steigender Nettolohn bedeutet somit höhere Opportunitätskosten der Freizeit und lässt die Nachfrage nach dieser somit sinken. Das zum Arbeitsmarkt korrespondierende Ausgangsgleichgewicht ergibt sich im Schnittpunkt der Freizeitnachfrage mit den Opportunitätskosten der Freizeit im Punkt . In Abbildung 5 lässt sich erkennen, dass die Erhebung der Einkommensteuer dazu führt, dass der Arbeitseinsatz um unter dem bei Nichtbesteuerung angebotenen Arbeitseinsatz liegt. Die nachgefragte Menge an Freizeit liegt dementsprechend genau um den gleichen Betrag über der nachgefragten Menge bei Nichtbesteuerung. Der Keil, den die Einkommensteuer zwischen Arbeitsangebot und Arbeitsnachfrage treibt, verursacht somit einen Wohlfahrtsverlust auf dem Arbeits- bzw. Freizeitmarkt in Höhe der Fläche A.

3.2.2.2 Wohlfahrtseffekte der Umweltsteuer

In Abbildung 4 lässt sich erkennen, dass die sozialen Grenzkosten um über den privaten Grenzkosten liegen und somit eine externe Umweltbelastung erzeugen. Im Pigou-Modell würde man die Umweltsteuer genau in dieser Höhe der externen Grenzkosten festlegen und die daraus gewonnenen Steuereinnahmen als Pauschalbetrag an die Haushalte zurückgeben. Dies würde einen Wohlfahrtsgewinn in Höhe der Fläche B+E generieren. In dem hier betrachteten Modell ist jedoch die Wechselwirkung der erhobenen Umweltsteuer mit dem schon im Ausgangsgleichgewicht durch die Einkommensteuer verzerrten Arbeitsmarkt zu berücksichtigen. Im Folgenden wird angenommen, dass eine Umweltsteuer in Höhe von auf die umweltbelastenden Güter erhoben wird. Die Einnahmen aus der Steuer werden jedoch nicht als Pauschalbetrag an die Haushalte zurückgegeben, sondern verwendet, um die Einkommensteuer zu reduzieren, sodass das Steueraufkommen insgesamt konstant bleibt. Im Folgenden werden die durch diese Politikmaßnahme verursachten Wohlfahrtseffekte auf dem Markt für die umweltbelastenden Güter sowie auf dem Arbeitsmarkt erläutert.

3.2.2.2.1 Wohlfahrtsgewinn durch Verringerung des externen Effekts

Durch die Erhebung der Umweltsteuer ergibt sich auf dem Gütermarkt für ein Wohlfahrtsgewinn in Höhe der Fläche B. Dieser ergibt sich dadurch, dass die Reduktion der externen Kosten (Fläche B+F) sowie das durch die Steuer generierte Aufkommen (Fläche D) den durch den Preisanstieg verursachten Verlust an Konsumentenrente (D+F) genau um die Fläche B übersteigen. Die Fläche B setzt sich aus einem Rechteck der Fläche [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten]sowie einem Dreieck der Fläche[Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] zusammen, wobei sich der durch die Erhebung der Steuer ausgelöste Nachfragerückgang unter Verwendung der Ableitung der kompensierten Nachfragefunktion wie folgt ergibt [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten], mit als Preis von . Der Wohlfahrtsgewinn der Fläche B lässt sich somit folgendermaßen darstellen:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

wobei beide Seiten des Terms mit erweitert worden sind. Mit der kompensierten Eigenpreiselastizität der Güter an der Stelle [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten]: lässt sich die Fläche B auch wie folgt darstellen:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Für die in Abschnitt 3.2.2.3 vorgenommene Herleitung der optimalen Umweltsteuer ist es hilfreich festzuhalten, dass

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