Fachhochschule der Wirtschaft

-FHDW-

Gütersloh

 

Diplomarbeit

Strategisches Management als Erfolgsfaktor in der Kommunalverwaltung und

Entwicklung eines Konzeptes zur Strategieimplementierung für die Stadt Vlotho

 

Verfasser:

Volker Nentwig

7. Semester

Studiengang Betriebswirtschaft

Schwerpunkt: Europäische Unternehmensführung

Eingereicht am:

23. Februar 2005

 

 

Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis...  I

Abbildungsverzeichnis...  IV

Tabellenverzeichnis...    V

Abkürzungsverzeichnis...    VI

1  Einleitung...    1

1.1  Problemstellung...    1

1.2  Zielsetzung der Diplomarbeit...    3

1.3  Struktur der Arbeit...    4

2  Grundlagen des strategischen Managements...    6

2.1  Begriff der Strategie...    6

2.2  Geschichte des strategischen Managements...    8

2.3  Abgrenzung zum operativen Management...    10

3  Grundlagen der Kommunalverwaltung...    11

3.1  Aufgaben und Strukturen...    11

3.1.1  Begriff, Anzahl und Größenklassen...    11

3.1.2  Einordnung im Staatswesen...    12

3.1.3  Aufgaben...    12

3.1.4  Organe...    14

3.1.5  Organisation und Personal...    15

3.1.6  Finanzierung...    16

3.1.7  Stadtwerke...    17

3.2  Bewertung der Lage und der zukünftigen Herausforderungen...    19

3.2.1  Die Lage der Kommunen...    19

3.2.2  Besondere Betrachtung der Stadtwerke...    21

4  Strategisches Management in der Kommunalverwaltung...    24

4.1  Anforderungen an die strategische Steuerung...    24

4.1.1  Generelle Anforderungen...    24

4.1.2  Zusätzliche Anforderungen in der Kommunalverwaltung...    26

4.2  Der Strategieprozess...    28

4.2.1  Strategische Zielplanung...    30

4.2.1.1  Unternehmensphilosophie und Leitbild...    31

4.2.1.2  Die Unternehmensziele...    36

4.2.2  Strategische Analyse...    39

4.2.2.1  Die Umweltanalyse...    41

4.2.2.2  Die Unternehmensanalyse...    45

4.2.2.2.1  Ermittlung von Stärken und Schwächen...    46

4.2.2.2.1.1  Klassischer Ansatz...    46

4.2.2.2.1.2  Wertkette...    48

4.2.2.2.1.3  Vergleich und Bewertung der Stärken und Schwächen...    50

4.2.2.2.1.4  Erstellung eines Stärken-Schwächens-Profils...    53

4.2.3  Die Strategieentwicklung...    54

4.2.3.1  Allgemeine Prinzipien der Strategieformulierung...    54

4.2.3.1.1  Aufbau von Stärken, Vermeiden von Schwächen...    54

4.2.3.1.2  Konzentration der Kräfte...    57

4.2.3.1.3  Optimierung der Ressourcenbasis...    58

4.2.3.1.4  Aufbau und Ausnutzung von Synergiepotenzialen...    58

4.2.3.2  Inhaltliche Ebenen der Strategien...    59

4.2.3.2.1  Unternehmensgesamtstrategien...    60

4.2.3.2.2  Produktbereichs-, Produktgruppen- und Produktstrategien...    61

4.2.3.2.2.1  Szenario-Technik...    63

4.2.3.2.2.2  Portfolio-Technik...    65

4.2.4  Strategieimplementierung am Beispiel der Stadt Vlotho...    66

4.2.4.1  Grundlagen...    66

4.2.4.1.1  Struktur der Stadt Vlotho...    66

4.2.4.1.2  Ausgangslage im strategischen Management...    68

4.2.4.1.2.1  Bisher eingesetzte strategische Steuerungsinstrumente...    68

4.2.4.1.2.1.1  Kernverwaltung...    68

4.2.4.1.2.1.2  Stadtwerke...    69

4.2.4.1.2.2  Klassischer Strategieprozess im Projekt „Kompass“...    70

4.2.4.2  Konkretes Vorgehen bei der Strategieimplementierung...    72

4.2.4.2.1  Inhaltliche Grundlagen...    72

4.2.4.2.2  Einsatz der Balanced Scorecard...    74

4.2.4.2.2.1  Grundlagen der Balanced Scorecard...    74

4.2.4.2.2.2  Einführung bei den Stadtwerken Vlotho...    76

4.2.4.2.2.2.1  Festlegung der Perspektiven...    78

4.2.4.2.2.2.2  Ableitung mittelfristiger Ziele und Erstellung einer Strategy Map...    79

4.2.4.2.2.2.3  Ableitung von Kennzahlen und Festlegung von Sollgrößen...    80

4.2.4.2.2.2.4  Festlegung strategischer Initiativen und Ressourcenbereitstellung...    82

4.2.4.2.2.2.5  Abstimmung mit bisherigen Steuerungsinstrumenten...    82

4.2.5  Strategische Kontrolle...    83

4.3  Bewertung des strategischen Managements für Kommunen...    84

4.3.1  Der Nutzen für die Kommunen...    85

4.3.1.1  Genereller Nutzen des strategischen Managements...    85

4.3.1.2  Zusätzlicher Nutzen in der Kommunalverwaltung...    87

4.3.2  Risiken des strategischen Managements in Kommunen...    88

4.4  Gesamtbewertung des strategischen Managements...    89

5  Zusammenfassung und Ausblick...    90

Anhang...    91

Quellenverzeichnis...    92

Ehrenwörtliche Erklärung...    102

 

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Steuerungsdefizit in Kommunen...    3

Abbildung 2: Kommunaler Strategieprozess...    5

Abbildung 3: Entwicklung strategischen Handelns...    8

Abbildung 4: Kommunaler Produktrahmen; hier: Produktbereiche (schwarze Schrift)...    13

Abbildung 5: Eigentumsverhältnisse an kommunalen Stadtwerken 08/2003...    . 17

Abbildung 6: Herausforderung Dynamik in der Energiewirtschaft...    21

Abbildung 7: Verzahnung  der strategischen Steuerungen...    27

Abbildung 8: Kommunaler Strategieprozess...    29

Abbildung 9: Zielhierarchie im strategischen Management...    31

Abbildung 10: Zur Definition der Unternehmensvision...    33

Abbildung 11: Eigenschaften von Zielen...    37

Abbildung 12: Unterteilung der strategischen Analyse...    39

Abbildung 13: Umweltebenen der Kommunen...    41

Abbildung 14: Folgen des demografischen Wandels für die Kindergärten...    43

Abbildung 15: Prozess der strategischen Unternehmensanalyse...    45

Abbildung 16: Grundstruktur der Wertkette eines Stadtwerkes...    49

Abbildung 17: Vergleich der Kaufkraftkennziffern...    51

Abbildung 18: SWOT-Matrix eines kommunalen Stadtwerks...    52

Abbildung 19: Beispiel für ein kommunales Stärken-Schwächen-Profil...    53

Abbildung 20: Strategieformulierung am Beispiel der TOWS-Matrix...    55

Abbildung 21: TWOS-Matrix eines kommunalen Stadtwerks...    57

Abbildung 22: Gegenstände kommunaler Strategien...    60

Abbildung 23: Strategieentwicklung mit der Szenario-Technik: Reaktive Strategie...    64

Abbildung 24: Strategieentwicklung mit der Szenario-Technik: Präventive Strategie...    64

Abbildung 25: Portfolio-Technik in der Wirtschaftsförderung...    65

Abbildung 26: Rechts- und Organisationsformen der Stadt Vlotho...    67

Abbildung 27: Umsetzung von Strategien in operative Größen mit der BSC...    75

Abbildung 28: Strategy Map für die Stadtwerke Vlotho, SGE Gas / Wärme...    80

Abbildung 29: Kennzahlen und Vorgaben für die Stadtwerke Vlotho...    81

Abbildung 30: Single-loop-learning u. Double-loop-learning...    84

 

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Unterschiede zwischen operativem und strategischem Management...      10

Tabelle 2: Anzahl und Einwohnerzahlen der Gemeinden Stand 31.12.2003...      11

Tabelle 3: Auszug aus dem Produktrahmen des Landes NRW, Stand 31.12.04...      13

Tabelle 4: Beispiele für Faktoren der kommunalen Umwelt...      42

Tabelle 5: Kommunales Chancen-Risiken-Profil der Umweltanalyse...      44

Tabelle 6: Beispiele für Potenziale und ihre strategischen Erfolgsfaktoren...      47

Tabelle 7: Strategietypologie...      59

Tabelle 8: Abgeleitete Ziele für die Stadtwerke Vlotho...    73

Tabelle 9: Abgeleitete Handlungsfelder für die Stadtwerke Vlotho...      73

Tabelle 10: Ausgewählte Fehler im strategischen Denken...      87

 

Abkürzungsverzeichnis

BSC	Balanced Scorecard
DStGB	Deutscher Städte- und Gemeindebund
EU	Europäische Union
EuGH	Europäischer Gerichtshof
EVA	Economic Value Added
HGB	Handelsgesetzbuch
KGSt	Kommunale Gemeinschaftsstelle
ÖPNV	Öffentlicher Personennahverkehr
SGE	Strategische Geschäftseinheit
SGF	Strategisches Geschäftsfeld
VKU	Verband Kommunaler Unternehmen
VWB	Vlothoer Wirtschaftsbetriebe

 

1   Einleitung

1.1  Problemstellung

Anfang der 80er Jahre hat sich in der Betriebswirtschaft[1] eine neue Disziplin unter dem Begriff „strategisches Management“[2] etabliert, die sich dem Prozess der Planung und Umsetzung von Strategien widmet. Seitdem wurden zahlreiche Konzepte und Instrumente der strategischen Unternehmensführung entwickelt, die besonders in der freien Wirtschaft Anwendung fanden.

Im öffentlichen Bereich stellt das strategische Management bisher „einen noch kaum ausgefüllten Bereich“[3] dar. Zwar haben sich die Kommunen[4] in den 90er Jahren grundlegende Reformen auferlegt, diese beinhalteten aber vorwiegend eine Modernisierung des operativen Handelns.

In Zeiten der Globalisierung sind auch die Kommunen einem ansteigenden Wettbewerb (z.B. um Einwohner, Wirtschaftsunternehmen, Konsumenten oder Touristen), wachsenden Ansprüchen der Kunden[5] sowie einer zunehmenden Umweltdynamik[6] und Umweltkomplexität[7] ausgesetzt.

Die Steuerung der Kommunen hat mit dieser Entwicklung nicht genügend Schritt gehalten, denn sie ist vielfach zu statisch, zu wenig koordiniert, zu kurzfristig und monetär ausgerichtet. Insbesondere im strategischen Handeln ist ein Defizit festzustellen.

Die Kommunale Gemeinschaftsstelle (KGSt) und die Bertelsmann Stiftung haben im Jahr 2000 erstmals in getrennten Veröffentlichungen und Projekten die Notwendigkeit eines strategischen Managements für Kommunen herausgestellt und damit wichtige Impulse für die Praxis geliefert.[8] In der Praxis sind diese jedoch auch auf vielfältige Probleme und Grenzen gestoßen, die weniger in den Konzeptionen als vielmehr in den Strukturen und Umweltbedingungen der Kommunen begründet waren.

Zum einen hat sich das kameralistische Rechnungswesen der Kommunen als eine Art „Geburtsfehler“ und unüberbrückbares Hindernis für eine strategische Steuerung erwiesen, da es keine Informationen über die Vermögenslage und den Ressourcenverbrauch liefert.[9] Damit fehlt im Strategieprozess ein entscheidender Faktor, die finanzielle Ausgangslage der Kommunen. Zum anderen befinden sich viele Kommunen seit dem Jahr 2001 in einer gravierenden Finanzkrise, die massive Kapazitäten von Rat und Verwaltung für die Haushaltskonsolidierung bindet.

In beiden Problemfeldern ist ein Licht am Ende des Tunnels zu erkennen:

So hat die Mehrzahl der Bundesländer für den Bereich der Kommunen eine Ablösung der Kameralistik durch die kaufmännische doppelte Buchführung beschlossen.[10] Aufgrund des erheblichen Arbeitsumfangs[11] sind für die Umstellung Übergangsfristen von mehreren Jahren vorgesehen.

Zudem beginnen neben eigenen Konsolidierungsmaßnahmen erste gesetzliche Regelungen von Bund und Ländern zur Stärkung der Finanzkraft der Kommunen zu greifen.[12] Von einer Entspannung kann allerdings keine Rede sein.[13]

Mit der Einführung der Doppelten Buchführung gewinnen die Kommunen bessere Möglichkeiten der Steuerung. Neben einer effizienteren operativen Steuerung (z.B. durch Prozessmanagement, Benchmarking) können sie das strategische Management einsetzen, das bereits für die weitere Haushaltskonsolidierung wertvolle Unterstützung bieten kann.

Abbildung 1: Steuerungsdefizit in Kommunen

Quelle: Eigene Darstellung

1.2  Zielsetzung der Diplomarbeit

Diese Diplomarbeit verfolgt das Ziel, unter Berücksichtigung der strukturellen Rahmenbedingungen der Kommunen aus der abstrakten, uneinheitlichen und umfangreichen Disziplin des strategischen Managements geeignete Instrumente für Kommunen auszuwählen und vorzustellen sowie einen pragmatischen kommunalen Strategieprozess zu entwickeln.

Es handelt sich bei diesem Strategieprozess um einen idealtypischen Weg, der für jede Kommune an Ausgangslage und Zielsetzung anzupassen ist. Aufgrund der großen Vielfalt der Kommunen und deren Aufgaben ist die Darlegung in diesem Teil der Arbeit sehr abstrakt, wird jedoch mit Beispielen aus meinem eigenen Erfahrungsbereich sowie solchen aus Literatur und Praxis konkretisiert.

Der wohl „schwierigsten Phase“[14] des strategischen Managements, der Strategieimplementierung, wird durch die Anwendung auf eine konkrete Kommune besondere Aufmerksamkeit gewidmet. Für die Stadt Vlotho im Kreis Herford, einer Kommune mit 20.300 Einwohnern, wird am Beispiel des ausgegliederten Betriebs der Stadtwerke Vlotho GmbH eine konkrete Implementierungskonzeption entworfen. In diesem Zusammenhang berücksichtige ich die strategische Ausgangslage der Stadt Vlotho und der Stadtwerke Vlotho. Darüber hinaus nehme ich auf die bereits im Rahmen der Teilnahme am Projekt „Kompass“ eingeleiteten Schritte einer strategischen Steuerung und die weiteren eingesetzten Strategieinstrumente Bezug.

1.3  Struktur der Arbeit

Zunächst werden im nachfolgenden zweiten Kapitel die theoretischen Grundlagen und die historische Entwicklung des strategischen Managements beschrieben.

In Kapitel 3 folgen eine Analyse der Aufgaben und Strukturen sowie eine Darstellung der derzeitigen Lage der Kommunen. Auf diese Weise wird sichergestellt, dass die folgenden Kapitel der Arbeit der strategischen Ausgangslage und den strategischen Optionen der Kommunen gerecht werden.

Im vierten Kapitel der Arbeit wird ein idealtypischer Prozess für eine strategische „Unternehmensführung des Konzerns Kommune“[15] entwickelt, der die Phasen „Strategische Zielplanung“, „Strategische Analyse“, „Strategieentwicklung“, „Strategieimplementierung“ und „Strategische Kontrolle“ beinhaltet.

Das Kapitel 4 lässt sich mit dem nachfolgenden Prozessmodell veranschaulichen:

Abbildung 2: Kommunaler Strategieprozess

Quelle: Eigene Darstellung

Die Phase der Strategieimplementierung[16] wird innerhalb dieses Prozesses am Beispiel der Stadt Vlotho dargestellt. Für die Sparten Gas und Wärme der Stadtwerke Vlotho wird eine Konzeption entworfen, vorliegende Strategien „in konkretes, strategiegeleitetes Handeln der Unternehmensmitglieder“[17] umzusetzen. Die Stadtwerke Vlotho betreiben neben der Gas- und Wärmeversorgung die Wasserversorgung, den Stadtbus und den Schulbus.

Das vierte Kapitel wird mit einer Bewertung des strategischen Managements in Kommunen abgeschlossen.

Eine kurze Zusammenfassung und ein Ausblick auf die zukünftige Entwicklung des strategischen Managements in Kapitel 5 bilden den Abschluss dieser Diplomarbeit.

 

2   Grundlagen des strategischen Managements

2.1  Begriff der Strategie

Die Wurzeln des Begriffes der Strategie liegen im militärischen Bereich, in dem er „ursprünglich die Aufstellung von Kriegsplänen, den Entwurf individueller Kampagnen und die Wahl der geeigneten Mittel zur Erreichung der vorgegebenen Ziele“[18] beinhaltete. So geht auch das Wort „Strategie“ auf die griechischen Wörter „Stratos“ (Das Heer) und „Agein“ (Führen) zurück.[19] Auch in der aktuellen betriebswirtschaftlichen Literatur sind wichtige Grundprinzipien der militärischen Vorläufer erkennbar.[20]

In der heutigen Wirtschaftspraxis und in der Wirtschaftspresse wird der Strategiebegriff wahllos, undifferenziert und unkritisch gebraucht.[21] Dies lässt sich auch darauf zurückführen, dass Strategien in der Betriebswirtschaftslehre auf vielfältige Weise definiert werden.[22] In dieser Arbeit kann keine umfassende Diskussion der vielfältigen Definitionen erfolgen. Zwei bedeutsame Unterschiede des Strategiebegriffs werden jedoch dargestellt.

Zum einen werden verschiedene Entstehungsweisen von Strategien zugrunde gelegt:

• Nach dem klassischen Strategieverständnis werden Strategien im Wege eines „pro-aktiven, geplanten und rationalen Handelns“[23] ausgearbeitet. 
• Henry Mintzberg hat ein umfangreicheres Strategieverständnis geprägt. Zwar lehnt er das klassische Strategieverständnis nicht völlig ab, häufiger entstehen Strategien nach seiner Meinung jedoch zufällig und unbeabsichtigt und sind erst im Nachhinein erkennbar.[24]

Eine weitere wichtige Unterscheidung betrifft die Zeithorizonte von Strategien.

• Vielfach werden als Abgrenzungsmerkmal zur operativen Planung längerfristige Planungszeiträume festgelegt, die von 3 bis zu 10 Jahren reichen.
• Der Deutsche Aloys Gälweiler bestimmte in seiner Strategiedefinition keinen Zeithorizont. Er betonte stattdessen das Erfolgspotenzial als Quelle nachhaltigen Erfolges und verstand eine Strategie daher als Suche, Aufbau und Erhaltung von Erfolgspotenzialen.[25]

Bea/Haas haben einen umfassenden und prägnanten Strategiebegriff geformt, dem in dieser Arbeit gefolgt wird:

„Strategien sind Maßnahmen zur Sicherung des langfristigen Erfolgs eines Unternehmens.“ [26]

Hervorzuheben ist, dass diese Definition nicht auf Zeiträume abstellt, sondern im Sinne von Gälweiler auf die Sicherung des langfristigen Erfolgs. Damit fallen auch kurzfristige Entscheidungen und Maßnahmen zum Aufbau und zur Stärkung der Erfolgspotenziale unter den Strategiebegriff.

Auch Mintzbergs ungeplante Strategien werden von diesem Strategiebegriff eingeschlossen. Da in dieser Diplomarbeit Gestaltungsempfehlungen für die strategische Unternehmensführung gegeben werden sollen, Mintzbergs Strategiebegriff jedoch eher einen beschreibenden Charakter hat, werden den weiteren Kapiteln nur „pro-aktive, geplante und rationale“[27] Strategien zugrunde gelegt.

Aus dem Strategiebegriff leitet sich eine Definition des Strategischen Managements ab.

„Strategisches Management ist ein Prozess, in dessen Mittelpunkt die Formulierung und Umsetzung von Strategien in Unternehmungen besteht.“[28]

2.2  Geschichte des strategischen Managements

In der Literatur werden in der Regel vier Phasen des strategischen Handelns in den Unternehmungen genannt, an deren Ende das strategische Management steht.

Haupttreiber dieser Entwicklung sind die zunehmende Dynamik sowie die Komplexität des Umfeldes und der Unternehmungen. Mit den höheren Anforderungen an das strategische Denken ging auch eine Steigerung von dessen Komplexität einher.

Abbildung 3: Entwicklung strategischen Handelns

Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an: Welge, Martin K./Al-Laham, Andreas (2003), S. 9, und Grimm, Ulrich (2004), S. 11

Beschreibung der einzelnen Phasen:

1. Phase:  Finanzplanung:

In den 50er Jahren wurde die Unternehmensplanung hauptsächlich in Form einer Finanzplanung durchgeführt. „Man ging davon aus, dass sich wirtschaftliche Aktivitäten grundsätzlich in Geld niederschlagen und sich das Unternehmensgeschehen über Finanzströme lenken lässt.“[29] Wesentliches Instrument der Finanzplanung waren Jahres-Budgets.

2. Phase: Langfristige Planung:

Mitte der 50er Jahre wurden die kurzfristigen Finanzplanungen um langfristige Prognosen für das gesamte Unternehmen erweitert. Die Langfristprognosen wurden regelmäßig durch eine Trendextrapolation vorhandener Trends gewonnen.

3. Phase: Strategische Planung:

Der Beginn der strategischen Planung wird auf die 70er Jahre datiert. In dieser Phase „kam der Umweltanalyse und der Analyse des Wettbewerbs eine zunehmende Bedeutung zu.“[30] Unternehmen haben versucht, den Unternehmenserfolg durch die Festlegung von Zielen langfristig zu gestalten.

4. Phase: Strategisches Management

In den 80er Jahren setzte sich die Erkenntnis durch, dass es der strategischen Planung an einer Analyse der Stärken und Schwächen der komplexen Unternehmung sowie einer systematischen Strategieimplementierung und -kontrolle fehlte. Mit dem Ansatz des strategischen Managements wurden diese Lücken gefüllt.

Die Darstellung der Phase „Strategisches Management“ darf nicht darüber hinwegtäuschen, dass die „theoretische Identität des strategischen Managements eher verschwommen ist“[31] und es kein zentrales Paradigma für dieses Feld gibt.[32]

2.3  Abgrenzung zum operativen Management

Schlagwortartig lassen sich die Unterscheide zwischen dem strategischen[33] und operativen Management[34] anhand eines bekannten Wortspiels von Peter F. Drucker beschreiben:

• Strategisches Management widmet sich der Effektivität: „Doing the right things.“, d.h. die richtigen Dinge tun.
• Operatives Management betrifft die Effizienz: “Doing the things right.”, das heißt die Dinge richtig tun.[35]

Diese Unterscheidung soll noch um weitere Betrachtungskriterien erweitert werden:

Tabelle 1: Unterschiede zwischen operativem und strategischem Management

Strategische Führung heißt	Operative Führung heißt
Erfolgspotenziale aufbauen und erhalten	kurzfristige Erfolge erzielen
zukünftiges Handeln beschreiben	anstehende Aktivitäten managen
Ziele setzen und Wege zur Zielerreichung finden	Ziele operativ in Maßnahmen umsetzen
Strategien kommunizieren und Messlatten für Motivation und Leistung definieren	operative Budgets festlegen und Produktionsmengen und –abläufe definieren und optimieren
die Allokation von Ressourcen in Unternehmen festlegen	die Qualität sichern und Cash-Management betreiben

Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an: Grimm, Ulrich (2004b) S. 15 und Ansoff, H. Igor (1991), ohne Seitenangabe, zitiert bei: Lombriser, Roman/Abplanalp, Peter A. (2004), S. 32

Das strategische und das operative Management sind in der Praxis untrennbar miteinander verbunden:

• Einerseits ist ohne operative Exzellenz, die sich in den Dimensionen Zeit, Kosten und Qualität widerspiegelt, jede noch so gute Strategie zum Scheitern verurteilt.[36]
• Andererseits können „Versäumnisse bei strategischen Entscheidungen nicht durch organisatorische operative Anstrengungen aufgeholt werden." [37]
•  

3   Grundlagen der Kommunalverwaltung

3.1  Aufgaben und Strukturen

3.1.1  Begriff, Anzahl und Größenklassen

Der Begriff „Kommune“ dient als Sammelbegriff  für kreisfreie Städte, Gemeindeverbände (insbesondere Kreise)[38], kreisangehörige Städte und kreisangehörige Gemeinden.[39] Städte und Gemeinden werden gesetzlich unter dem Begriff „Gemeinden“ zusammengefasst. Die rund 82,5 Millionen Einwohner Deutschlands[40] verteilen sich auf 12.629 Gemeinden unterschiedlichster Größenordnungen, die in der folgenden Statistik aufgeführt sind:

Tabelle 2: Anzahl und Einwohnerzahlen der Gemeinden Stand 31.12.2003

Zahl der	Einwohnerzahl
Gemeinden	von	bis
204	< 100
539	100	200
2021	200	500
2315	500	1.000
2221	1.000	2.000
1158	2.000	3.000
1302	3.000	5.000
1296	5.000	10.000
875	10.000	20.000
507	20.000	50.000
109	50.000	100.000
44	100.000	200.000
26	200.000	500.000
9	500.000	1.000.000
3	> =  1.000.000

Quelle: Eigene Darstellung, in Anlehnung an: Statistisches Bundesamt (2004)

Mit Ausnahme von 116 kreisfreien Städten gehören die Gemeinden 323 (Land-)Kreisen an, die überörtliche Aufgaben wahrnehmen.

3.1.2  Einordnung im Staatswesen

Die Kommunen sind Gebietskörperschaften[41] des öffentlichen Rechts. Sie gehören verfassungsrechtlich zu den Ländern und stellen insofern keine selbständige Ebene dar. An der Gesetzgebung haben Kommunen nur geringe Mitwirkungsrechte. In Bund und Ländern beschränken sich die Rechte i. d. R. auf die Anhörung der kommunalen Spitzenverbände. Auf Ebene der EU sind die Kommunen im Ausschuss der Regionen vertreten, der im europäischen Rechtsetzungsprozess allerdings nur eine schwache Stellung hat.[42]  

3.1.3  Aufgaben

Die Kommunen haben die Aufgabe, das Wohl ihrer Einwohner zu fördern. Um dies zu ermöglichen, wird den Kommunen in Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes das Recht auf kommunale Selbstverwaltung eingeräumt.

Neben freiwilligen Aufgaben (z.B. Angebot von Freibädern, Museen) müssen Kommunen auch zahlreiche Aufgaben wahrnehmen, die ihnen vom Bund oder von den Ländern  übertragen werden.

Zwischen den Kommunen bestehen erhebliche Unterscheide in der Aufgabenwahrnehmung, die sich aus mannigfaltigen Ursachen wie z.B. der Größe, Landeszugehörigkeit, politischen Mehrheiten, der Finanzkraft oder der Geschichte herleiten.

Der Produktrahmen für Kommunen[43] gibt einen groben Überblick über die vielfältigen und heterogenen Aufgaben der Kommunen.[44]

Abbildung 4: Kommunaler Produktrahmen; hier: Produktbereiche (schwarze Schrift)

Quelle: Eigene Darstellung

Jeder Produktbereich besteht aus mehreren Produktgruppen, die sich regelmäßig in mehrere Produkte unterteilen. Diese weitere Unterteilung, die für Kommunen nicht verbindlich ist, wird am Beispiel des Produktrahmens NRW dargestellt.

Tabelle 3: Auszug aus dem Produktrahmen des Landes NRW, Stand 31.12.04

Quelle: Innenministerium NRW (2004)

3.1.4  Organe

Da das Kommunalverfassungsrecht eine Aufgabe der Länder darstellt, gibt es in der Definition und Ausgestaltung der Organe Unterschiede, so dass an dieser Stelle nur häufig anzutreffende Konstellationen wiedergegeben werden. In allen Ländern werden der Bürgermeister bzw. Landrat und der Rat als Organe der Kommunen definiert. Aus dem Rat bilden sich daneben die Ausschüsse als Teilorgane. In einigen Bundesländern sind darüber hinaus für größere Städte Bezirksvertretungen und Bezirksvorsteher vorgesehen. Weitere oder abweichende Organe sind in den kommunalen Unternehmen vorhanden.

Es ist regelmäßig vorgesehen, dass Rat und Bürgermeister von den Bürgern für 5 Jahre gewählt werden.

Der Rat entscheidet über wichtige und grundlegende Angelegenheiten der Kommune. Er ist – mit Ausnahme der Stadtstaaten - Teil der Exekutive und kein Parlament. Je nach Einwohnerzahl der Kommune setzt sich der Rat aus 20 bis 90 Mitgliedern unterschiedlichster Berufe und Qualifikationen zusammen, die das Ratsmandat ehrenamtlich ausüben. Innerhalb des Rates gründen sich regelmäßig Fraktionen der politischen Parteien. Zur Beratung oder Entscheidung spezieller Themen bildet der Rat Ausschüsse.

Der Bürgermeister (in kreisfreien Städten der Oberbürgermeister) leitet die Verwaltung, wozu ihm ein umfassendes Organisationsrecht zusteht. Er vertritt und repräsentiert die Kommune, bereitet die Beschlüsse des Rates vor und hat den Vorsitz im Rat. Im Rat hat der Bürgermeister das gleiche Stimmrecht wie ein Ratsmitglied. Über einfache Geschäfte entscheidet er selbständig.

Die Bürger stellen kein Organ dar, verfügen aber neben dem Wahlrecht über weitere Rechte, mit denen sie Einfluss auf die Gestaltung der Kommunen ausüben können (z.B. Information und Anhörung, Bürgeranträge, Bürgerbegehren, Bürgerentscheide).

3.1.5  Organisation und Personal

Die Kommunen nehmen ihre Aufgaben in vielfältigen öffentlich-rechtlichen und privatrechtlichen Rechts- und Organisationsformen wahr. Der Trend zur Ausgliederung von Verwaltungsbereichen hat sich in jüngerer Zeit weiter verstärkt.[45] Nach einer Umfrage im Jahr 2002 unter Kommunen mit mehr als 50.000 Einwohnern beträgt der Personalanteil der Beteiligungen 46 %.[46]

Die Ausgliederungen werden vielfach als „kommunale Unternehmen“ bezeichnet. Dieser Bezeichnung liegt keine gesetzliche Definition zugrunde.[47] In dieser Arbeit wird das kommunale Unternehmen definiert als „Unternehmen, dessen Anteile zu 50 % oder mehr von einer oder mehreren kommunalen oder regionalen Gebietskörperschaften gehalten werden, oder das - wenn sie weniger als 50 % halten - in der Praxis ganz von diesen Gebietskörperschaften kontrolliert wird.“[48]

Die am häufigsten gewählten Organisationsformen von kommunalen Unternehmen sind die GmbH (73 %), Eigenbetriebe[49] (9 %), die AG (5 %) und Zweckverbände[50] (5 %).[51] Als Gründe für Ausgliederungen werden u. a. die Selbständigkeit der Führungsorgane, eine flexiblere Personalwirtschaft sowie bessere Finanzierungs- und Kooperationsmöglichkeiten genannt.[52]

Die Kommunen verfügen über 1.410.000 Bedienstete, die sich aus Angestellten (907.000), Arbeitern (326.000) und Beamten (177.000) zusammensetzen.[53]

3.1.6  Finanzierung

Haupteinnahmequellen der Kommunen sind Steuern und allgemeine Zuweisungen von Bund und Ländern. Erst an dritter Stelle stehen Gebühren, die - im Gegensatz zu Steuern und Zuweisungen - als Entgelt für erbrachte Leistungen der Kommune eingenommen werden.

Die wichtigste Einnahmequellen der Kommunen sind (in Klammern die Ergebnisse 2003)[54]:

1. Steuern (47 Mrd. €), insbes. Anteil an der Einkommens- und Körperschaftsteuer (20) und Gewerbesteuer (15 Mrd. €),

2. laufende Zuweisungen vom Bund und von den Ländern (38 Mrd. €) und

3. Gebühreneinnahmen (16 Mrd. €).

Den Einnahmen stehen die Hauptausgabeblöcke

1. Personal (41 Mrd. €),
2. Soziale Leistungen (30 Mrd. €) und
3. Sachaufwand (29 Mrd. €) gegenüber.

„Mehr als die Hälfte ihrer Steuereinnahmen geben die Kommunen unmittelbar für soziale Leistungen aus.“[55]

3.1.7  Stadtwerke[56]

In Deutschland bezeichnen sich rund 1.000 Versorgungsunternehmen als Stadtwerke (Stand 08/2003).[57] Bei 12 dieser rund 1.000 Stadtwerke ist die Beteiligung privater Unternehmen größer als 50 %. Es wird davon ausgegangen, dass in diesen Unternehmen die Kommunen keinen bestimmenden Einfluss ausüben, so dass entsprechend der in Kapitel 3.1.5 getroffenen Definition nicht von kommunalen Unternehmen gesprochen werden kann.

Mehr als zwei Drittel der kommunal bestimmten Stadtwerke befinden sich in alleiniger Hand der Kommunen wie die nachfolgende Abbildung verdeutlicht.

Abbildung 5: Eigentumsverhältnisse an kommunalen Stadtwerken 08/2003

Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an: Verband kommunaler Unternehmen (2003b), S. 1

Die meisten Stadtwerke betreiben mehrere Sparten. Dabei werden oftmals gewinnbringende Sparten wie Strom und Gas mit typischen Verlustträgern wie Bädern oder Verkehr kombiniert, um in einem steuerlichen Querverbund die Gewinne mit den Verlusten verrechnen zu können. Die Zielsysteme der Stadtwerke sind mehrdimensional. Neben der Sicherstellung der Versorgung, Preisgünstigkeit und Umweltverträglichkeit sollen Stadtwerke auch einen Ertrag für den Haushalt der Gemeinde abwerfen, der mindestens eine marktübliche Verzinsung des Eigenkapitals beinhaltet. Da die genannten Ziele teilweise in einem Konflikt zueinander stehen, wird von einigen Stadtwerken in Anlehnung an das in der Wirtschaft dominierende Ziel des „shareholder value“ die Maxime des „citizen value“ („Wertschöpfung für Bürgerinnen und Bürger“[58]) ausgegeben.

Die Wirtschaftstätigkeit von Stadtwerken wird in den Gemeindeordnungen mit Ausnahme der liberalisierten Bereiche (insbes. Elektrizität und Gas) in der Regel auf das kommunale Gebiet beschränkt. Außerdem wird die Wirtschaftstätigkeit regelmäßig auf die Erfüllung eines öffentlichen Zwecks beschränkt. Zum Teil sehen die Gemeindeordnungen darüber hinaus vor, dass die wirtschaftliche Betätigung nur zulässig ist, „wenn der Zweck nicht besser oder wirtschaftlicher durch einen anderen erfüllt werden kann (so genannte Subsidiaritätsklausel).“[59]

Die Situation der wichtigsten Sparten soll kurz skizziert werden (in Klammern: Umsätze und Marktanteile der Stadtwerke 2003):[60]

• Strom (Umsatz 22 Mrd. €, Marktanteil 53 %): Seit der Öffnung der Strommärkte im Jahr 1998 stehen die Stadtwerke im Wettbewerb mit nationalen und internationalen Anbietern, konnten ihre Marktanteile jedoch behaupten. Etwa 21 % des Stroms erzeugen die Stadtwerke in eigenen Anlagen.[61]
• Gas (Umsatz 20 Mrd. €, Marktanteil 52 %): Die Öffnung der Märkte erfolgte ebenfalls 1998, hat jedoch im Gegensatz zum Strom bisher kaum zu Wettbewerb geführt.
• Wasser (8 Mrd. €, Marktanteil 75 %): Die Wasserversorgung ist nach dem Grundsatz der ortsnahen Wasserversorgung regelmäßig von den Kommunen durchzuführen und steht derzeit nicht im Wettbewerb. 25 % der Versorgung erfolgen durch private Unternehmen und durch Eigenversorgung der Verbraucher.
• Wärme (3 Mrd. €, Marktanteil 73 %): Kommunen erzeugen Wärme in Nah- und Fernwärmeanlagen und versorgen damit Einheiten unterschiedlichster Größenordnung von ganzen Baugebieten über Produktionshallen bis hin zu Einfamilienhäusern. Oftmals wird die Wärmelieferung als Contracting[62] abgewickelt. Im Bereich der Wärmelieferung stehen die Kommunen im Wettbewerb zur freien Wirtschaft. 
• Verkehr (0,7 Mrd. €, Marktanteilszahlen liegen nicht vor): Die Kommunen als gesetzlicher Aufgabenträger verbuchen mit dem ÖPNV trotz vielfältiger Förderungen von Bund und Ländern hohe Verluste. Oftmals führen die Kommunen den ÖPNV mit eigenen Verkehrsbetrieben durch, so dass nur ein geringer Wettbewerb stattfindet.

3.2  Bewertung der Lage und der zukünftigen Herausforderungen

3.2.1  Die Lage der Kommunen

Das größte Problem vieler Kommunen ist ihre Finanzkrise. Die Schere zwischen steigenden Aufgaben auf der einen Seite und sinkenden Einnahmen auf der anderen Seite hat sich so weit geöffnet, dass die Kommunen im Jahr 2003 ein Finanzierungsdefizit von 9,7 Mrd. € aufwiesen.[63] Die Finanzkrise lässt sich maßgeblich auf eine verfehlte Bundes- und Landesgesetzgebung zurückführen, auf die die Kommunen kaum Einfluss haben.[64] Zwei Beispiele sollen diese Feststellung belegen:

• Die Haupteinnahmequellen der Kommunen, die Gewerbesteuer und der Anteil an der Einkommensteuer, sind in den vergangenen Jahren - bedingt durch Steuererleichterungen, eine höhere Gewerbesteuerumlage an Bund und Länder sowie die konjunkturelle Talfahrt - stark rückläufig. Allein zwischen den Jahren 2000 und 2003 gingen diese Einnahmen der Kommunen um 5,9 Mrd. € zurück. Die Gewerbesteuer ist nicht nur in ihrer absoluten Höhe gesunken, erhebliche Probleme bereiten den einzelnen Kommunen daneben auch hohe Aufkommensschwankungen.
• Der zweitgrößte Kostenblock der Kommunen, die Ausgaben für soziale Leistungen, sind von 2000 bis 2003 um 3 Mrd. € auf 30 Mrd. € gestiegen. Auch auf diese bundesgesetzlichen Sozialgesetze haben die Kommunen keinen Einfluss, müssen aber die Aufgaben ausführen und Ausgaben tragen. Innerhalb der sozialen Leistungen   entfallen 11 Mrd. € auf die Eingliederungshilfen für Behinderte (z.B. für betreutes Wohnen, Arbeit in Behindertenwerkstätten), eine Aufgabe, die der Deutsche Städte- und Gemeindebund zu Recht als gesamtgesellschaftliche und nicht primär kommunale Aufgabe bezeichnet.

Bereits 65 % der kommunalen Steuerausgaben mussten die Kommunen im Jahr 2003 für soziale Aufgaben verwenden.

Die kommunalen Spitzenverbände beklagen, „dass die Kommunen aufgrund eines Entzuges politischer Handlungsspielräume zusehends von einer politisch-administrativen Ebene zu einer rein administrativen Ebene mutieren“.[65] Es genügt nicht, diese Entwicklung allein auf den Bund und die Länder zurückzuführen. Vielmehr haben die Kommunen in konjunkturellen Hochphasen regelmäßig keine Vorsorge für schwächere Phasen getroffen, sondern sind im Gegenteil langfristige Verpflichtungen eingegangen.

Neben der schlechten Finanzlage stehen die Kommunen vor eine Reihe weiterer Herausforderungen. Beispielhaft werden einige wichtige Punkte genannt:

• Aufbau von Ganztagsbetreuungsangeboten für Kinder bis zu 3 Jahren
• Verödung der Innenstädte
• Demografischer Wandel (Alterung und Abnahme der Bevölkerung, wachsender Migrantenanteil)[66]
• Kommunalpolitische Krise: „Mitgliederschwund, Nachwuchsprobleme im Rat, sinkende Wahlbeteiligung“[67]
• Spezielle Probleme von Kommunen in den neuen Bundesländern: Abwanderung, Arbeitslosigkeit, Wohnungsleerstände, etc.
• Stärkere Einbeziehung der ausgegliederten Beteiligungen in die Gesamtsteuerung der Kommune im Sinne einer „Konzernsteuerung“

3.2.2  Besondere Betrachtung der Stadtwerke

Der Bereich der Stadtwerke ist seit einigen Jahren von einem erheblichen Strukturwandel in Form von Kooperationen, Fusionen und vertikalen Integrationen geprägt. Auch ausländische Anbieter verschaffen sich Zutritt zum deutschen Energiemarkt.

Neben der Struktur der Stadtwerke als Ganzes sind auch die einzelnen Sparten derzeit von erheblichen Änderungen ihres Umfeldes betroffen oder bedroht. Besonders die Energiemärkte weisen eine große Dynamik auf, wie die folgende Grafik veranschaulicht.

Abbildung 6: Herausforderung Dynamik in der Energiewirtschaft

Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an: Stadtwerke Flensburg (2005a)

Den umfassendsten rechtlichen Einfluss übt die EU mit Regelungen zum europäischen Binnenmarkt aus. Auf Bundesebene sind die Wirtschaftspolitik (u. a. Energiepolitik, Wettbewerbspolitik), Steuerpolitik und Umweltpolitik zu nennen. Seitens der Länder wirken sich besonders die Kommunalgesetze, Umweltgesetze und Förderrichtlinien für den ÖPNV aus.

Die Perspektiven der einzelnen Sparten stellen sich wie folgt dar:

• Strom, Gas, Wärme: Zur Umsetzung von EU-Vorgaben wird das deutsche Energiewirtschaftsrecht voraussichtlich Mitte 2005 erheblich verändert. Das modifizierte Recht wird umfangreiche Verpflichtungen zur Entflechtung des Netzbetriebs von anderen Tätigkeiten vorsehen (informatorisches[68], buchhalterisches[69], rechtliches[70] und operationelles[71] Unbundling). Damit soll Wettbewerbern eine diskriminierungsfreie Nutzung des Netzes ermöglicht werden. Für die Regulierungsaufgaben des Energiewirtschaftsrechts wird derzeit eine weitere Bundesbehörde aufgebaut, die den Markt neben dem bereits tätigen Bundeskartellamt kontrollieren soll.[72] Für die Energieversorgungsunternehmen sind mit dem geänderten Energierecht Risiken wie bürokratischer Aufwand, Synergieverluste, geringere Investitionssicherheit und ein verschärfter Wettbewerb[73] verbunden. Darüber hinaus sind die Preise derzeit Gegenstand wachsender Proteste von Verbrauchern. In diesem dynamischen Marktumfeld wirken sich die Beschränkungen der Gemeindeordnungen (z.B. das Subsidiaritätsprinzip) nachteilig aus, da die Stadtwerke nur begrenzte Möglichkeiten zum Wachstum und zur Diversifikation besitzen.
• Wasser: Auch die Wasserversorgung ist Ziel von Liberalisierungsbestrebungen der EU-Kommission, wenngleich diese vom EU-Parlament bereits einmal zurückgewiesen wurden.
• ÖPNV: Der defizitäre ÖPNV wird zunehmend eingeschränkt, da zum einen der Bund und die Länder ihre Fördergelder kürzen und zum anderen die Kommunen die Defizite in diesem Bereich aufgrund ihrer Finanzkrise reduzieren müssen.

Für viele Stadtwerke ist ferner die Frage von erheblicher Bedeutung, ob die Kommunen ihre ausgegliederten Unternehmen im Rahmen ihres Organisationsermessens ohne europaweite öffentliche Ausschreibung konzessionieren[74] oder beauftragen dürfen. In der Praxis wurde dies bis zuletzt regelmäßig so gehandhabt. Ein neues Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 11.01.05 schränkt dieses Vorgehen jedoch im Bereich von Dienstleistungsaufträgen ein, was das Ende für zahlreiche Privatisierungsmodelle darstellen könnte.[75] Nach diesem Urteil darf nicht auf eine Ausschreibung verzichtet werden, wenn an einem Unternehmen neben der Kommune auch private Unternehmen beteiligt sind. Auf die Höhe der privaten Beteiligung kommt es nicht an.

Die Frage der Notwendigkeit einer öffentlichen Ausschreibung ist für kommunale Unternehmen von existenzieller Bedeutung. Durch Ausschreibungsniederlagen könnte ein kommunales Unternehmen gleichzeitig seine Aufgaben verlieren, da ein Ausweichen auf andere Orte oder Produkte rechtlich nur sehr eingeschränkt möglich ist. In Ermangelung von Aufgaben müsste das kommunale Unternehmen dann aufgelöst werden. Für die Kommunen kann dies zur Folge haben, dass es dauerhaft auf Fremdleistungen angewiesen ist, da sich das nicht mehr existente Unternehmen nicht an späteren Ausschreibungen beteiligen kann.[76]

Dienstleistungskonzessionen werden von dem Urteil des EUGH zwar nicht erfasst, doch auch in diesem Bereich erwägt die EU-Kommission weitere Liberalisierungen.[77]

 

4   Strategisches Management in der Kommunalverwaltung

4.1  Anforderungen an die strategische Steuerung

Die Anforderungen an das strategische Management in Kommunen ähneln in vielen Bereichen denen in der freien Wirtschaft, so dass generelle Anforderungen an das strategische Management und besondere Anforderungen der Kommunalverwaltung getrennt ausgewiesen werden.

4.1.1  Generelle Anforderungen

a) Flexibilität und Dynamik

Aufgrund der beschriebenen dynamischen Veränderungen der Umwelt muss die strategische Steuerung so flexibel sein, dass eine kurzfristige Anpassung von Zielen und Maßnahmen möglich ist. Die strategische Steuerung muss daher neben einem regelmäßigen Planungszyklus auch kurzfristig einsetzen können. Die strategischen Daten müssen kontinuierlich aufbereitet werden, da die so genannten „strategischen Fenster“[78] nur kurzfristig geöffnet sind und einer schnellen Reaktion bedürfen. Um dies sicherzustellen, kann auf verschiedene „Real-time-Systeme“ zurückgegriffen werden (z.B. Strategic Issue Management, Weak Signal Management, Krisenmanagement).[79]

Zwar bietet der Strategieprozess ein Schema als Handlungsrichtlinie, er darf aber nicht als „Handeln nach Schema“ missverstanden werden. „Erfolgreiche Unternehmen sind immer in Bewegung, sie schaffen sich immer wieder neu, verwandeln sich, passen sich den stets sich ändernden Verhältnissen an.“[80]

Der Strategieprozess ist als ein „eng verzahnter, iterativer Prozess“[81] anzusehen. „Bei jedem Schritt in der Umsetzung kann es notwendig werden, sich auf einen früheren Prozessschritt zurück zu beziehen oder einen Schritt im Voraus festzulegen.“[82]

b) „Einfachheit“[83]

Da das strategische Management gerade darauf abzielt, die komplexe Umwelt handhabbar zu machen, darf es auch selbst nicht zu komplex sein.[84] Bernhard Böhm ergänzt die Einfachheit um „Intuition und Hemdsärmeligkeit“[85]. Auch für Führungskräfte aus technischen Bereichen muss der Strategieprozess schnell erlernbar und nutzbar sein. Auf das strategische Management kann daher die nachfolgende von Albert Einstein geprägte Forderung übertragen werden: „Mache es so einfach wie möglich, aber nicht einfacher." [86]

c) „Geringe finanzielle und personelle Ressourcenbindung“[87]

Das strategische „Management zielt nicht nur auf Effektivität und Effizienz, sondern muss selbst effektiv und effizient sein.“[88] Insofern muss sich der Einsatz von Ressourcen im Unternehmen für die strategische Steuerung rentieren.

d) „Partizipation und Gruppenorientierung“[89]

In der Betriebswirtschaft hat sich die Erkenntnis durchgesetzt, dass ausschließlich von der Unternehmensführung angestoßene und mit Macht und Druck durchgesetzte Veränderungen (so genannte „Bombenwurf- oder Machtstrategien“) häufig zu Misserfolgen führen, da diese bei den Mitarbeitern keine Akzeptanz finden. Der Umfang der Mitarbeiter-Beteiligung lässt sich lässt vereinfacht mit dem Grundsatz „Top down for targets – Bottom up for how to do it“[90] beschreiben. Die Beteiligung der Mitarbeiter erfolgt zweckmäßigerweise in Form von Teamarbeit. Auf diese Weise kann das komplementäre Wissen und das kreative Potenzial der Mitarbeiter genutzt werden.

4.1.2  Zusätzliche Anforderungen in der Kommunalverwaltung

Die Kommunalverwaltung weist besondere strukturelle Rahmenbedingungen auf, die von einem strategischen Managementsystem zu berücksichtigen sind. Die wichtigsten Besonderheiten sind nachfolgend aufgeführt:

a) Berücksichtigung der Vielfältigkeit der Aufgaben und Ziele

Kommunen erfüllen ein „breites, diversifiziertes Aufgabenspektrum“[91] und können daher mit einem „Mehrproduktdienstleistungsunternehmen“[92] verglichen werden. Mit den meisten Aufgaben verfolgen die Kommunen nicht monetäre, sondern Wirkungsziele. Da die verschiedenen Stakeholder von Kommunen oftmals „unterschiedliche Vorstellungen von ‚Erfolg’ und ‚Qualität’ haben, reicht das Spektrum möglicher Qualitätsansprüche von Kosteneinsparung bis zur Sicherung fachlicher Standards.“[93]

b) Koordination und Ganzheitlichkeit

Die Aufgaben der Kommunen werden häufig in unterschiedlichen Organisations- und Rechtsformen wahrgenommen. Auch wenn den kommunalen Unternehmen von der Kommune bewusst ein weiter strategischer Handlungsspielraum überlassen wird, so muss doch gewährleistet sein, dass die strategische Steuerung in den kommunalen Unternehmen mit der strategischen Steuerung der Kommune im Einklang steht.

Abbildung 7: Verzahnung   der strategischen Steuerungen

Quelle: Eigene Darstellung

c) Beachtung der geringen Handlungsautonomie und der Abhängigkeiten

Den Kommunen werden gesetzlich von Bund und Ländern vielfältige Pflichten und Aufgaben auferlegt. Finanziell sind Kommunen erheblich von der Konjunkturentwicklung abhängig.

d) Politische Organe

Die Zuständigkeit für strategische Entscheidungen liegt in der Regel beim Rat.[94] „Daher kann strategisches Management in der Kommune nicht ohne enge Einbeziehung der Politik (Rat und politische Verwaltungsführung) erfolgen.“[95] Die Eigenheiten dieses Organs liegen in dessen Wahl durch die Bürgerschaft, im parteipolitischen Wettbewerb, in der großen Mitgliederzahl (20 – 90), in der Ehrenamtlichkeit des Mandats und in den heterogenen Qualifikationen der Ratsmitglieder.[96]

e) Einbeziehung der Bürger und lokalen Gruppen

Die Kommune ist nicht nur eine Organisation, die möglichst effizient Leistungen erbringt, sondern sie ist auch „eine Gemeinschaft, in der Menschen ihre Heimat haben und gleichzeitig Demokratie leben können.“[97] Es ist daher wichtig, die Ziele und Strategien den Bürgern und den lokalen Gruppen anschaulich zu kommunizieren, um Verständnis und Akzeptanz zu erreichen und das Gemeinschaftsgefühl zu stärken. Neben der Information können die Bürger und lokalen Gruppen in bestimmten bürgernahen Bereichen auch am Strategieprozess beteiligt werden.[98]

4.2  Der Strategieprozess

Für das strategische Management werden in der betriebswirtschaftlichen Literatur zahlreiche verschiedene Modelle beschrieben. Die klassische Strategielehre folgt in der Regel einem Phasenkonzept, das auch dieser Arbeit zugrunde gelegt wird.

In Anlehnung an das Konzept von Welge / Al-Laham wird das strategische Management als ein Prozess von fünf Phasen dargestellt:

• Strategische Zielplanung: Entwicklung der Unternehmensphilosophie, des Leitbildes und strategischer Zielsetzungen
• Strategische Analyse: Unternehmungsanalyse und Umweltanalyse
• Strategieformulierung: Formulierung von Strategien
• Strategieumsetzung: Umsetzung von Strategien[99]
• Strategische Kontrolle: „Prämissen-, Wirksamkeits- und Durchführungskontrolle“[100]

Für den Strategieprozess wird das folgende eigene Schaubild zugrunde gelegt.

Abbildung 8: Kommunaler Strategieprozess

Quelle: Eigene Darstellung

Darin bilden die äußeren dickeren Pfeile die logische Reihenfolge des Strategieprozesses. Die dünneren Pfeile symbolisieren die Vor- und Rückkopplungen, die in einer dynamischen Umwelt zwischen allen Phasen stattfinden müssen. Von der gebräuchlichen hierarchischen Darstellung[101] wird bewusst abgewichen, da diese den Anschein eines reinen „top-down-Ansatzes“[102] erweckt. Zwar trägt die oberste Unternehmensführung (im Fall der Kommunen der Rat) die Verantwortung für das strategische Management, ohne eine Einbindung der Mitarbeiter fehlen jedoch die notwendigen Informationen zur Strategiefindung und die notwendige Akzeptanz zur Strategieumsetzung.

4.2.1  Strategische Zielplanung

Die strategische Zielplanung[103] bildet den Ausgangspunkt des strategischen Managements. Ihre Formulierung obliegt in der Kernverwaltung dem Rat der Kommune. Die Zuständigkeit für die strategische Zielplanung der ausgegliederten kommunalen Unternehmen kann der Rat z.B. durch die Wahl der Rechtsform, die Ausgestaltung von Gesellschaftsverträgen oder den Verkauf von Anteilen an private Gesellschafter ganz oder teilweise auf die Organe der Gesellschaft übertragen. Wie bereits dargelegt wurde, muss sichergestellt sein, dass die strategische Zielplanung der kommunalen Unternehmen mit der strategischen Zielplanung ihrer Kommunen in Einklang steht.

Die Phase der strategischen Zielplanung wird in der betriebswirtschaftlichen Literatur in drei Schritte unterteilt: Im ersten Schritt der strategischen Zielplanung wird eine Unternehmensphilosophie entwickelt. Die Unternehmensphilosophie wird im zweiten Schritt in einem Leitbild konkretisiert und um Verhaltensrichtlinien erweitert. Die Unternehmensphilosophie und das Leitbild bedürfen im dritten Schritt noch „einer weiteren Präzision durch die sog. Unternehmensziele.“[104]

Die Beziehung zwischen der Unternehmensphilosophie, dem Leitbild und den Unternehmenszielen weisen Bea/Haas in einer Zielhierarchie aus, die auch die folgenden Zielebenen beinhaltet:

Abbildung 9: Zielhierarchie im strategischen Management

Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an: Bea, Franz Xaver/Haas, Jürgen (2000), S. 68

In der Praxis der Kommunen wird häufig nicht zwischen den genannten Schritten unterschieden, sondern es werden alle drei Schritte in einem Leitbild oder in strategischen Zielen zusammengefasst. Diese Vereinfachung kann angesichts der strukturellen Rahmenbedingungen der Kommunen (z.B. Größe der Kommunen, Ehrenamtlichkeit des Rates) sinnvoll sein. Gleichwohl sollten die einzelnen Schritte der strategischen Zielplanung aus logischen Gründen gedanklich getrennt werden. Im Folgenden wird daher das dreistufige Modell beschrieben.

4.2.1.1  Unternehmensphilosophie und Leitbild

Die Unternehmensphilosophie hat die Aufgabe, dem Unternehmen auch in Zeiten dynamischer Veränderungen einen Sinn und Werte zu vermitteln. Sie bildet einen Rahmen für die Formulierung und Umsetzung von Strategien. Dazu behält sie regelmäßig über viele Jahre bis Jahrzehnte Gültigkeit.

Inhaltlich umfasst die Unternehmensphilosophie häufig zum einen den übergeordneten Zweck des Unternehmens, der die Frage beantwortet, welches Bedürfnis der Gesellschaft die Unternehmung erfüllen will.[105]

Zum anderen enthält sie die Grundwerte des Unternehmens. Neben sachlichen Werten wie Kundenorientierung, Service und Effizienz sollte diese auch positive emotionale Werte wie Fairness, Freude und Gemeinschaftsgeist enthalten.[106]

Die Unternehmensphilosophie „gibt eine Richtung an, vermittelt Sinn, besitzt symbolischen und erzieherischen Charakter und setzt Energien der Führungskräfte und Mitarbeiter frei“.[107]

Den inhaltlichen und zeitlichen Fokus der Unternehmensphilosophie stellt Hinterhuber in einer 4-Felder-Matrix dar:

Abbildung 10: Zur Definition der Unternehmensvision

Quelle: Hinterhuber, Hans H. (2004a), S. 84

Die Unternehmensphilosophie wird in einem Leitbild schriftlich festgehalten und zum Teil um Verhaltensrichtlinien gegenüber den Anspruchsgruppen ergänzt.  

In Kommunen muss besonderer Wert darauf gelegt werden, dass die Unternehmensphilosophie und das Leitbild einen möglichst breiten Konsens und damit eine breite Akzeptanz in Politik, Bürgerschaft und Mitarbeiterschaft finden. „Weniger der Inhalt als vielmehr die Art und Weise der Entwicklung bestimmen den Wert eines Leitbildes“[108]. Die Aussage „Der Weg ist das Ziel.“ trifft für diese Phase des Strategieprozesses also zu einem wesentlichen Teil zu.

In der Praxis haben sich politische „Workshops“ bewährt, für die externe Moderatoren eingesetzt werden. Durch eine professionelle Prozessbegleitung kann auch der Gefahr endloser Diskussionen vorgebeugt werden. Darüber hinaus besitzt ein externer Moderator den Vorteil der politischen Unabhängigkeit. Die Beteiligung der Bürgerschaft und der weiteren Anspruchsgruppen wird häufig unter Einsatz geeigneter Moderationstechniken in einer öffentlichen Veranstaltung durchgeführt.

Angesichts der Uneinheitlichkeit des strategischen Managements und der Vielfalt der Kommunen haben sich in der kommunalen Praxis sehr unterschiedliche Formen und Inhalte von Leitbildern gebildet. Nachfolgend werden die Leitbilder der ostwestfälischen Städte Oerlinghausen und Minden beschrieben und auszugsweise dargestellt.

Die Stadt Oerlinghausen (Kreis Lippe) weist in ihrem Leitbild zunächst die damit verbunden Ziele aus.

Ihr drei DIN-A4 Seiten umfassendes Leitbild unterteilt sie in sechs Rubriken („Lebensqualität im Lipperland“, „Stadt mit Vergangenheit und Zukunft“, „Stadt mit Kultur“, „Stadt in Bewegung“, „der attraktive und aktive Wirtschaftsstandort“, „ökologische Stadt“).

Die Rubrik „Lebensqualität im Lipperland“ stellt sich auszugsweise wie folgt dar: 

Leitbild der Stadt Oerlinghausen (Auszug): „Die Bergstadt Oerlinghausen ist eine attraktive, historisch gewachsene Stadt, eingebettet in die abwechslungsreichen Landschaften von Teutoburger Wald und Senne. (…) Die Einwohner leben hier gern und fühlen sich wohl. Die gastfreundliche Stadt kann aus allen Zentren Ostwestfalen-Lippes sowohl mit individuellen als auch mit öffentlichen Verkehrsmitteln auf kurzem Weg erreicht werden. Dabei ist Oerlinghausen auch eine weltoffene Stadt, in der partnerschaftliche und freundschaftliche Kontakte zu anderen Städten, Institutionen und Einrichtungen Europas gepflegt  werden.“[109]

Die Stadt Minden (Kreis Minden-Lübbecke) beschreibt in ihrem 16 Internetseiten umfassenden Leitbild mit dem Titel „Im Mittelpunkt steht der Mensch“ zunächst die Lage und Geschichte der Stadt. Anschließend nennt sie die Ziele, die sie mit dem Leitbild verfolgt, sowie die allgemeinen Trends in der Gesellschaft. Darauf aufbauend werden acht Visionen genannt und beschrieben. Vier dieser Visionen werden auszugsweise zitiert:

Neben den Kommunen selbst können auch ihre kommunalen Unternehmen über eigene strategische Zielplanungen verfügen. Beispielhaft wird die Vision der Stadtwerke Flensburg GmbH, die sich zu 100 Prozent im Eigentum der Stadt Flensburg befinden, dargestellt:

Um seinen Zweck zu erfüllen, muss das Leitbild im Unternehmen und nach Außen kommuniziert werden, zur Grundlage von Entscheidungen und Handlungen werden und im täglichen Verhalten von den Führungskräften vorgelebt werden.[112]

4.2.1.2  Die Unternehmensziele

Die noch vagen Unternehmensphilosophien und Leitbilder müssen weitergehend konkretisiert werden, um sie operabel zu machen. Die Unternehmensziele bilden die Grundlage für darunter befindliche Geschäftsbereichs- und Funktionsbereichsziele.

Ziele sind „normative Vorstellungen über einen zukünftigen Zustand der Unternehmung, der durch Handlungen hergestellt werden soll.“[113]

Die strategischen Ziele erfüllen im Managementprozess folgende Funktionen:

1.  „Entscheidungsfunktion: Ziele liefern Kriterien für die Bewertung von Alternativen.“

2.  „Koordinationsfunktion: Ziele sind geeignet, Teilaktivitäten zu integrieren und auf eine Bezugsgröße, nämlich das Ziel, auszurichten.“

3.  „Motivationsfunktion: Ziele stellen Vorgaben dar und sollen daher die Mitarbeiter motivieren, diese Ziele zu erfüllen.“

4.  „Informationsfunktion: Ziele informieren sowohl die Mitarbeiter als auch die Unternehmensumwelt über die künftigen Aktivitäten.“

5.  „Kontrollfunktion: Ziele schaffen die Voraussetzung für einen Soll-Ist-Vergleich und damit für die Kontrolle.“[114]

6.  „Steuerungsfunktion: Ziele ermöglichen die Steuerung bzw. Lenkung von Verhaltensweisen durch Vorgabe von Leistungsgrößen (Sollvorgaben).“[115]

An die Definition von Zielen müssen inhaltliche Anforderungen gestellt werden, damit diese für die nachfolgenden Phasen des strategischen Steuerungsprozesses anwendbar sind.

Die notwendigen Eigenschaften von Zielen lassen sich anhand der bekannten SMART-Formel beschreiben.

Abbildung 11: Eigenschaften von Zielen

Quelle: Camphausen, Bernd (2003), S. 24

In der Praxis der Kommunalverwaltung folgen die strategischen Ziele diesen Vorgaben häufig nicht. So werden die Ziele oft nicht als Zustände, sondern als Maßnahmen definiert.

Darüber hinaus fehlt oftmals der zeitliche Rahmen. Diese Tatsache lässt sich zum einen auf die großen Schwankungen der Einnahmen und Ausgaben der Kommunen zurückführen, die die Planung sehr schwierig macht. Zum anderen ist dies auch eine Folge des politischen Wettbewerbs, in dem sich die Mehrheitsfraktionen nur ungern an dem Erreichen von Zielen messen lassen.

Schließlich bereitet auch die Messbarkeit Probleme, da die Ziele der Kommunen oftmals nicht monetäre Größen, sondern erzielte Wirkungen sind. Auch für Kommunen gilt jedoch der Grundsatz „If you can´t measure it, you can´t manage it." [116], so dass die Wirkungsziele so formuliert werden müssen, dass geeignete Kennzahlen gefunden werden können.

An der Entwicklung der strategischen Ziele sollten die Bürger, lokalen Interessengruppen und die Verwaltungsmitarbeiter in definierten Bereichen beteiligt werden, zum Beispiel in Form von öffentlichen Zielfindungsworkshops. Aufgrund der entstehenden Komplexität sowie eines notwendigen Interessenausgleichs obliegt die endgültige Formulierung der strategischen Ziele aber dem Rat.

Im Folgenden werden die strategischen Ziele der Städte Cuxhaven und der Städte des Modellprojekts „Kompass“ der Bertelsmann Stiftung dargestellt.

Strategische Ziele der Stadt Cuxhaven: „Cuxhavener Wir-Gefühl bewusst machen: Institutionen, Verbände, Politik und Stadtverwaltung stellen durch ihr Handeln das Gemeininteresse vor das Einzelinteresse Das Zentrum als Stadtmittelpunkt weiterentwickeln: Cuxhavens Zentrum lädt ein zum Leben, Verweilen und Einkaufen Sicherung der Grundversorgung in den Stadtteilen Bewahren der Vielfältigkeit der Naturgebiete, der besonderen Lebensräume für Pflanzen und Tiere sowie der offenen Landschaften und der damit verbundenen Grünflächen im Stadtgebiet Behutsame Entwicklung des Siedlungs- und Stadtbildes“[117]

Im Modellprojekt „Kompass“ der Bertelsmann Stiftung wurden die strategischen Ziele zunächst in öffentlichen Zielworkshops der teilnehmenden Kommunen erarbeitet. Anschließend wurden die vorläufigen Ergebnisse der einzelnen Kommunen ausgewertet und zu einem einheitlichen Zielkatalog aller Projektkommunen zusammengeführt. Angesichts der unterschiedlichen Größenordnungen, Strukturen und Ausgangslagen der im Projekt teilnehmenden Kommunen und Kommunalverbände[118] überrascht dieses Vorgehen. Hintergrund dieses gemeinsamen Zielkatalogs im Projekt ist, dass auf dieser gemeinsamen Zielbasis Vergleiche zwischen den Kommunen durchgeführt wurden (z.B. Kennzahlenvergleiche zur Bürgerzufriedenheit, Finanzkraft).

„Die gemeinsamen strategischen Ziele der Kompass-Projektkommunen: 1.  Gesellschaftlichen Zusammenhalt und Identifikation mit der Stadt stärken 2.  Wirtschaftsstandort ausbauen und Arbeitsplätze fördern 3.  Gesicherte soziale Lebensbedingungen gewährleisten und attraktive kulturelle Lebensbedingungen ermöglichen 4.  Bildung und lebenslange Lernprozesse gewährleisten 5.  Gesunde Umwelt nachhaltig sichern.“[119]

4.2.2  Strategische Analyse

Die strategische Analyse teilt sich auf in eine Umwelt- und eine Unternehmensanalyse. „ Analyse“ ist in diesem Sinne nicht nur als Erfassung der Gegenwart, sondern auch als Prognose der Entwicklungen in der Zukunft zu verstehen.

Abbildung 12: Unterteilung der strategischen Analyse

Quelle: Eigene Darstellung

Für eine größere Zielgenauigkeit sowohl der strategischen Analyse als auch der folgenden Phasen des Strategieprozesses ist es sinnvoll, das Unternehmensumfeld und das Unternehmen strategisch zu segmentieren. Dazu erfolgt eine Aufteilung in strategische Geschäftsfelder (SGF) und strategische Geschäftseinheiten (SGE).

Die Segmentierung der Umwelt erfolgt durch Definition von strategischen Geschäftsfeldern. Diese stellen spezifische Elemente aus der Umwelt des Unternehmens dar. Die strategischen Geschäftsfelder müssen nicht mit den vorhandenen Produkten der Kommunen übereinstimmen, sondern können auch zukünftige Produkte, die sich z.B. aus den Bedürfnissen der Bürger oder Aufgabenübertragungen von Bund und Ländern ergeben, enthalten.

Die Abgrenzung der Geschäftsfelder kann nach den Kriterien

•   „Wachstums- und Erfolgsaussichten,
• zukünftige Chancen und Gefahren (Turbulenzen, Unsicherheiten) und
• Erfolgsfaktoren (Strategie, organisatorische Fähigkeiten, Investitionen)“[120] erfolgen.

Im Inneren wird das Unternehmen in verschiedene Aktivitäten, so genannte „strategische Geschäftseinheiten“ unterteilt. Die strategischen Geschäftseinheiten müssen im Unternehmen nicht als organisatorische Einheiten existieren.[121] Als strategische Geschäftseinheit „wird in der Regel ein eigenständiges Aktivitätsfeld der Unternehmung interpretiert, das als Ganzes Gegenstand strategischer Entscheidungen wie Aufbauen, Verkauf, Konsolidierung etc. ist.“[122] Diese Definition muss für die Kommunen modifiziert werden, da diese nur im Bereich der freiwilligen Aufgaben einen derart umfassenden Entscheidungsspielraum besitzen (z.B. Angebot eines Freizeitbades, privatisierbare Produkte wie die Energieversorgung durch die Stadtwerke). In Kommunen müssen daher auch Aufgaben als strategische Geschäftseinheiten gelten, auf die die Kommunen nur geringe Einflussmöglichkeiten besitzen, d.h. insbesondere die Pflichtaufgaben. Für die Praxis bietet es sich an, die strategischen Geschäftseinheiten in Anlehnung an die tatsächlich bestehenden Produktbereiche, Produktgruppen oder Produkte aus dem kommunalen Produktrahmen zu bilden.[123]

4.2.2.1  Die Umweltanalyse

Das Ziel der Umweltanalyse ist es, die Chancen und Risiken der Umwelt zu identifizieren, damit sich das Unternehmen in idealer Weise diesen anpassen oder die Umweltentwicklungen beeinflussen kann. Aufgrund der beschrieben Abhängigkeit der Kommunen von externen Einflüssen ist die Umweltanalyse für Kommunen von sehr großer Bedeutung. In der Umweltanalyse muss eine Auswahl der für das Unternehmen bzw. für die strategischen Geschäftsfelder relevanten Einflussfaktoren der Umwelt erfolgen. Für Kommunen eignet sich z.B. eine Unterscheidung zwischen der lokalen, regionalen, nationalen, europäischen und globalen Ebene.

Abbildung 13: Umweltebenen der Kommunen

Quelle: Eigene Darstellung

Anhand dieses Schemas kann die Kommune die für sie relevanten Einflussfaktoren auf den jeweiligen Ebenen identifizieren.

Nachfolgend werden für die einzelnen Ebenen beispielhaft Faktoren aufgeführt, die den Handlungsspielraum der Kommune sowohl direkt als auch indirekt beeinflussen.

Tabelle 4: Beispiele für Faktoren der kommunalen Umwelt

Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an: Camphausen, Bernd (2003), S. 37

Die Kommune muss die Entwicklung der Einflussfaktoren in der Gegenwart feststellen, eine Zukunftsprognose anstellen und bewerten, ob es sich um eine Chance oder ein Risiko handelt.

In einigen Fällen ist es nützlich, zur genaueren Einschätzung zukünftiger Entwicklungen quantitative und qualitative Prognoseverfahren einzusetzen. Zu den quantitativen Instrumenten zählen nach Welge / Al-Laham z.B. die Trendextrapolation einschl. Gap-Analyse, die Regression und die Lebenszyklusanalyse.[124] Den qualitativen Verfahren ordnen sie u. a. die Delphi-Methode, die Szenario-Technik oder den Relevanzbaum zu.[125] Beispielhaft wird im Folgenden eine Analyse mit der Szenario-Technik dargestellt.

Die Szenario-Technik dient der Entwicklung von Szenarios. Batelle versteht unter einem Szenario „sowohl die Beschreibung einer möglichen zukünftigen Situation als auch das Aufzeigen von Entwicklungsverläufen, die zu der Situation führen.“[126]

Abbildung 14: Folgen des demografischen Wandels für die Kindergärten

Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an: Ramboll Management GmbH (2005), S. 9

Aus diesem Szenario lassen sich für die Phase der Strategieentwicklung alternative Strategien wie z.B. präventives Handeln (z.B. verbesserte Wohnungsangebote) oder reaktives Handeln (z.B. Umnutzung der Kindergärten) ableiten.

Für die Aufgabenbereiche, in denen die Kommunen im Wettbewerb stehen (z.B. Energieversorgung; Wettbewerb um Konsumenten, Touristen, Unternehmen), können auch die klassischen in der freien Wirtschaft verwendeten Analyseinstrumente eingesetzt werden. Dazu gehören die Analyse der Branche (z.B. mit dem Konzept der fünf Wettbewerbskräfte von Porter), die Analyse der brancheninternen Struktur (z.B. Einteilung in strategische Gruppen), die Konkurrenzanalyse und die Marktanalyse.[127]

Die ermittelten und bewerteten Einflussfaktoren werden anschließend in einem Chancen-/Risiken-Profil zusammengefasst.

Dieses wird in der folgenden Tabelle - ergänzt um ein Beispiel für die Kurstadt Bad Salzuflen (Kreis Lippe) - dargestellt:

Tabelle 5: Kommunales Chancen-Risiken-Profil der Umweltanalyse

Quelle: Eigene Darstellung

4.2.2.2  Die Unternehmensanalyse

In der Unternehmensanalyse soll untersucht werden, welche gegenwärtigen und zukünftigen Stärken und Schwächen das Unternehmen aufweist. Dazu werden quantitative und qualitative Daten erhoben, die zwecks einer Bewertung mit anderen Kommunen verglichen werden müssen. „Die strategische Unternehmensanalyse legt mithin eine sowohl interne als auch externe Betrachtungsperspektive zugrunde.“[128] Die Stärken und Schwächen des Unternehmens werden abschließend in einem Stärken-/Schwächen-Profil abgebildet.

Der mögliche Ablauf der Unternehmensanalyse und die dazu bereitstehenden Instrumente lassen sich anhand des folgenden Schaubildes veranschaulichen:

Abbildung 15: Prozess der strategischen Unternehmensanalyse

Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an: Welge, Martin K./Al-Laham, Andreas (2003), S. 236

Für den ersten Schritt der Unternehmensanalyse, die Ermittlung der Stärken und Schwächen, unterscheiden Welge/Al-Laham drei Ansätze:

„Klassische Ansätze untersuchen die Potenziale in den Funktionsbereichen oder das bestehende Produktprogramm im Hinblick auf Stärken oder Schwächen.

Wertorientierte Ansätze fokussieren bei der Betrachtung von Stärken und Schwächen einer Unternehmung auf die Konfiguration ihrer Wertkette oder ihres Geschäftssystems.

Ressourcen- und kompetenzorientierte Ansätze machen strategische Stärken und Schwächen an der Ausprägung bestimmter Ressourcen, Fähigkeiten oder „Kernkompetenzen“ einer Unternehmung fest.“[129]

Alle drei Formen der Unternehmensanalyse können je nach Struktur der Kommune oder der zu untersuchenden strategischen Geschäftseinheit eingesetzt werden.

In dieser Arbeit werden der klassische Ansatz (Untersuchung der Funktionsbereiche) und der wertorientierte Ansatz (Untersuchung der Wertkette) beschrieben.  

4.2.2.2.1  Ermittlung von Stärken und Schwächen

4.2.2.2.1.1  Klassischer Ansatz

Vergleichbar mit den klassischen Ansätzen (Analyse der Funktionsbereiche bzw. des Produktprogramms) können in der Kommunalverwaltung die nach dem Produktrahmen zu bildenden Produktbereiche als Analysegrundlage herangezogen werden (s. Abbildung 4). Dieser Ansatz hat den Vorteil, dass für diese Bereiche aufgrund der einheitlichen Verwendung ein interkommunaler Vergleich (Benchmarking) möglich ist. 

Zunächst sind für die ausgewählten Produktbereiche strategisch relevante Daten zu erheben. Als Leitfaden für die Untersuchung können in Anlehnung an Bea/Haas strategische Erfolgsfaktoren[130] untersucht werden.

Tabelle 6: Beispiele für Potenziale und ihre strategischen Erfolgsfaktoren

Quelle: Eigene Darstellung, in Anlehnung an: Bea, Franz Xaver/Haas, Jürgen (2000), S.  111 f.

Oftmals treten „unterschiedliche Sichtweisen auf über die objektive Situation und die subjektive Meinung über die eigenen Leistungen und Fähigkeiten“.[131]

Die Bertelsmann Stiftung hat daher im Projekt „Kompass“ zwischen „objektiven Daten“, die von der Verwaltung gesammelt werden (z.B. Einwohnerzahlen, Arbeitslosenquote, Investitionen) und „subjektiven Daten“, die das persönliche Empfinden der Bürger und lokaler Gruppen widerspiegeln, unterschieden. Die subjektiven Daten wurden im Modellprojekt durch eine Telefonumfrage des Instituts für Demoskopie Allensbach erhoben. „Da Führungskräfte dazu neigen, unangenehme Informationen zu unterdrücken und positive hervorzuheben“[132], konnte auf diese Weise ein realistisches Meinungsbild erfasst werden.

Dieses repräsentative Meinungsbild der Bürger ist sinnvoll, aber finanziell außerhalb eines Modellprojekts sehr aufwändig. Für den Strategieprozess sind diese repräsentativen Umfragen nicht zwingend erforderlich. Sofern für Produktbereiche die Meinung der Bürger und lokaler Gruppen zweckmäßig ist (z.B. zum Stadtmarketing, Wirtschaftsförderung), können auch eigene - nicht repräsentative – Befragungen durchgeführt werden.

4.2.2.2.1.2  Wertkette

Die so genannte Wertkette wurde „von der Beratungsgesellschaft McKinsey und später insbesondere von Porter in die Diskussion des strategischen Managements eingebracht“[133]. In dieser Arbeit wird der Ansatz von Porter vorgestellt.

Ziel des Ansatzes von Porter ist es, die Wettbewerbsvorteile, die sich aus Kosten- und Differenzierungsvorteilen ergeben können, sichtbar zu machen. Dazu unterscheidet Porter zwischen primären Aktivitäten, die für die Herstellung und den Absatz des Produkts erfolgen, und unterstützenden Aktivitäten, die zur Ausübung der primären Aktivitäten notwendig sind. Der Gesamtwert einer Wertkette ergibt sich aus den Kosten der Aktivitäten und der Gewinnspanne, die der Kunde zu tragen bereit ist.

Im Bereich der Kommunen eignet sich die Wertkette besonders für die Untersuchung der Stärken und Schwächen der Stadtwerke, da diese in der Regel eine Gewinnerzielungsabsicht verfolgen und auch über die von Porter genannten primären Aktivitäten verfügen.

Die folgende Abbildung zeigt eine vereinfachte Wertkette für ein kommunales Stadtwerk (Produkt: Strom):

Abbildung 16: Grundstruktur der Wertkette eines Stadtwerkes

Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an: Porter, Michael E. (2003), S. 62, zitiert bei: Welge, Martin K./Al-Laham, Andreas (2003), S. 245

Nach der Definition der Wertkette können Analysen durchgeführt werden, um Optimierungspotenziale aufzudecken:

• Analyse der Verbindungen:
• Zwischen welchen Aktivitäten innerhalb der Wertkette bestehen Verbindungen (so genannte Verknüpfungen)?
• In welchen Aktivitäten der Wertkette bestehen Verbindungen zu Wertketten anderer Geschäftsbereiche oder zu strategischen Geschäftseinheiten der Unternehmung (so genannte Verflechtungen)?
• In welchen Aktivitäten ist die Wertkette des Unternehmens mit Wertketten anderer Unternehmen verbunden?
• Analyse von Kostenschwerpunkten: Welche Kosten fallen in den einzelnen Aktivitäten an?
• Analyse von Differenzierungsschwerpunkten: In welchen Aktivitäten liegen Quellen von Differenzierungsvorteilen?

Die aufgeführten Fragen bilden nur einen groben Anhalt der vorhandenen Analysemöglichkeiten.

4.2.2.2.1.3  Vergleich und Bewertung der Stärken und Schwächen:

Die mit der Produktbereichsanalyse oder mit der Wertkette ermittelten strategischen Daten des Unternehmens können nur in Relation zu anderen Unternehmen als Stärke oder Schwäche bewertet werden. Zu diesem Zweck kann ein direkter Vergleich (Benchmarking) mit anderen Kommunen (z.B. mit anderen Stadtwerken), ein branchenübergreifendes Benchmarking oder ein Vergleich mit den Anforderungen der Kunden (kundenorientierter Vergleich) durchgeführt werden.

Aufgrund der spezifischen Aufgabenstellung der Kommunen bietet sich ein Vergleich zwischen den Kommunen bzw. kommunalen Unternehmen an. In der Kommunalverwaltung gibt es bereits mehrere laufende Kennzahlenvergleiche, z.B. das „KIK-Net“ der Bertelsmann Stiftung, das „IKO-Netz“ der Kommunalen Gemeinschaftsstelle oder das Benchmarking des Verbandes Kommunaler Unternehmen (VKU).

In nicht wettbewerbsrelevanten Aufgabenbereichen (z.B. Gewährung von Sozialhilfe, interne Leistungen) dient der Vergleich als künstlicher Wettbewerb.

Im Projekt „Kompass“ der Bertelsmann Stiftung wurden die Kommunen ebenfalls untereinander verglichen, wie das folgende Beispiel zeigt:

Abbildung 17: Vergleich der Kaufkraftkennziffern[134]

Quelle: Bertelsmann Stiftung (2002), S. 21

Das Benchmarking endet nicht mit dem Vergleich der Daten. Um vom Besseren lernen zu können, müssen die dahinter stehenden Erfolgsfaktoren ergründet werden.

Nach dem Vergleich mit Wettbewerbern können die ermittelten Stärken und Schwächen in einer so genannten SWOT-Matrix[135] zusammengetragen werden.

Diese Matrix wird am Beispiel eines Stadtwerks vorgestellt.[136]

Abbildung 18: SWOT-Matrix eines kommunalen Stadtwerks

Quelle: Kellner, Marion (2003), S. 23

4.2.2.2.1.4  Erstellung eines Stärken-Schwächens-Profils

Auf der Grundlage der vorliegenden Vergleiche können Daten bewertet (z.B. in einer Skala von 1 bis 10) und zur anschaulicheren Darstellung in ein Stärken-Schwächen-Profil eingesetzt werden.

Abbildung 19: Beispiel für ein kommunales Stärken-Schwächen-Profil

Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an: Bea, Franz Xaver/Haas, Jürgen (2000), S. 113

4.2.3  Die Strategieentwicklung

In der Phase der Strategieentwicklung werden aus den strategischen Zielen und den Ergebnissen der strategischen Analyse Strategien abgeleitet. Dabei ist auf das so genannte „strategische Fit“, d. h. die Stimmigkeit der Strategien mit der Umwelt, die Stimmigkeit der Strategien mit dem Unternehmen und die Stimmigkeit der einzelnen Strategien untereinander, zu achten. Unter mehreren Strategiealternativen sind die Strategien auszuwählen, die unter Berücksichtigung ihrer Eintrittswahrscheinlichkeiten den höchsten Zielerreichungsgrad erwarten lassen.

4.2.3.1  Allgemeine Prinzipien der Strategieformulierung

Bei der Strategieformulierung erweist es sich als hilfreich, sich von allgemein anerkannten, „zentralen Prinzipien“[137] der Strategieformulierung leiten zu lassen.

Diese lauten

• „Aufbau von Stärken, Vermeiden von Schwächen,
• Konzentration der Kräfte,
• Optimierung der Ressourcenbasis und
• Ausnutzung bzw. Aufbau von Synergiepotenzialen“[138]

4.2.3.1.1  Aufbau von Stärken, Vermeiden von Schwächen

Dieses Prinzip zielt darauf ab, Stärken und Chancen zu nutzen sowie Schwächen und Risiken zu vermeiden.

Zu diesem Zweck können die in der strategischen Analyse ermittelten Daten unmittelbar verwendet werden, wie folgende Grafik zeigt:

Abbildung 20: Strategieformulierung am Beispiel der TOWS-Matrix

Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an: Hunger, J.D./Wheelen, Th.L. (2000),
S. 112, zitiert bei: Welge, Martin K./Al-Laham, Andreas (2003), S. 318

In der so genannten TOWS-Matrix[139] entstehen vier Strategie-Typen:

1.  Chancen-/Stärken-Strategien („Ideales Unternehmen“[140]): Chancen der Umwelt treffen auf Stärken des Unternehmens. Dieser Strategietyp „umschreibt den Idealfall der Strategieformulierung“[141]. 

Beispiel: Einer Kommune bietet sich die Gelegenheit, eine Investition im ÖPNV zu tätigen (z.B. neue Wartehalle), die zu einem Großteil durch Landeszuschüsse finanziert wird. Da die Kommune über ausreichende Mittel verfügt, kann sie den notwendigen Eigenanteil aufbringen und die Gelegenheit nutzen.

2.  Chancen-/Schwächen-Strategien („Bedrängtes Unternehmen“[142]): In der Umwelt ergeben sich Chancen, die jedoch aufgrund interner Schwächen nicht unmittelbar genutzt werden können. Es gilt, diese Schwächen mit geeigneten Strategien abzubauen, um die Chancen anschließend nutzen zu können.

Beispiel: Wie im Fall zuvor bietet sich die Gelegenheit einer günstigen Investition in den ÖPNV. Eine finanziell schwach aufgestellte Kommune kann die Gelegenheit nicht wahrnehmen, da sie den notwendigen Eigenanteil nicht zahlen kann.

3.  Risiken-/Stärken-Strategien („Gefährdetes Unternehmen“[143]): Risiken aus der Unternehmensumwelt fallen mit internen Stärken zusammen. Die Stärken können eingesetzt werden, um die Umweltgefahren zu  minimieren.

Beispiel: Es entsteht die Gefahr, dass die Kommunen keine günstigen Kommunalkredite bei den Sparkassen mehr in Anspruch nehmen können, sondern sich wie ein Wirtschaftsunternehmen einem Rating stellen müssen. Eine Kommune, die bereits über die erforderlichen Strukturen für ein positives Rating verfügt (z.B. entsprechende Finanzkennzahlen, Finanzplan, strategische Steuerung), wird weiterhin günstige Kredite erhalten können.

4.  Risiken-/Schwächen-Strategien (Bedrohtes Unternehmen): Diese Konstellation bildet den ungünstigsten Ausgangsfall für das Unternehmen. Das Unternehmen muss Maßnahmen gegenüber Risiken ergreifen, obwohl es sich in diesem Bereich bereits in einer schwachen Position befindet.

Beispiel: Bei gleichem Risiko wie im Fall 3 wird eine Kommune, die nicht über die erforderlichen Strukturen für ein positives Rating verfügt (z.B. negative Finanzkennzahlen, keine strategische Steuerung), ein schlechtes Ranking erhalten und ihre Kredite zukünftig nur zu schlechteren Konditionen beziehen können.

Diese TWOS-Matrix kann auch für eine strategische Geschäftseinheit wie ein Stadtwerk erstellt werden:

Abbildung 21: TWOS-Matrix eines kommunalen Stadtwerks

Quelle: Kellner, Marion (2003), S. 25

4.2.3.1.2  Konzentration der Kräfte

Nach diesem Prinzip muss das Unternehmen seine Kräfte in Bereichen mit den größten Erfolgspotenzialen konzentrieren.

Unter Zugrundelegung der Wertkette von Porter bedeutet dies, dass das Unternehmen die „Anstrengungen auf diejenigen Wertschöpfungsaktivitäten konzentriert, die Differenzierungs- oder Kostenvorteile gegenüber dem Wettbewerb bieten.“[144]

Für das in Abbildung 16 dargestellte Stadtwerk kann es beispielsweise zweckmäßig sein, die Ressourcen in den Aktivitäten Stromerzeugung (Beispiel „Ökostrom“) oder Marketing & Vertrieb (z.B. lokales Sport-Sponsoring) zu konzentrieren, wenn es sich dadurch wichtige Differenzierungsvorteile gegenüber überregionalen Anbietern sichern kann.

4.2.3.1.3  Optimierung der Ressourcenbasis

Die Verbesserung der finanziellen, personellen und sachlichen Ressourcenbasis dient der Erweiterung zukünftiger strategischer Gestaltungsmöglichkeiten. Dieser Grundsatz ist daher mit einer Investition in die Zukunft gleichzusetzen.

Gerade für das strategische Management in der Kommunalverwaltung ist, wie im Kapitel 3 beschrieben, eine ausreichende finanzielle Basis bedeutsam, da die Einnahmen und Ausgaben großen Schwankungen unterliegen. Der politische Wettbewerb in den Kommunen führt jedoch vielfach dazu, dass von diesem strategischen Grundsatz zu selten Gebrauch gemacht wird.

4.2.3.1.4  Aufbau und Ausnutzung von Synergiepotenzialen

Synergien treten auf, wenn durch „Zusammenfassung von Einzelaktivitäten eine Gesamtwirkung erzielt wird, die größer ist als die Summe der Einzelwirkungen (2+2=5 Effekt).“[145] Synergien können sich in Form von höherer Effektivität unternehmerischer Aktivitäten (z.B. durch Spezialisierung) oder durch Kostensparungen auswirken.

In der Kommunalverwaltung können Synergieeffekte z.B. durch Zusammenfassung von Ämtern, Kooperationen mit anderen Kommunen oder privaten Unternehmen oder durch Bündelung ausgegliederter Betriebe erreicht werden.

Zu beachten ist, dass die Zusammenfassung bisher getrennter Bereiche nicht zwangsläufig zu positiven Synergieeffekten führt, sondern sich auch negativ auswirken kann (negative Synergie).[146]

4.2.3.2  Inhaltliche Ebenen der Strategien

Die Formulierung von Strategien kann auf einer Vielzahl von Ebenen erfolgen. Kreikebaum unterscheidet zwischen sechs Ebenen:

Tabelle 7: Strategietypologie

Quelle: Kreikebaum, H. (1997), S. 58, zitiert bei: Welge, Martin K./Al-Laham, Andreas (2003), S. 326

Alle genannten Ebenen können auch in Kommunen oder ihren kommunalen Unternehmen Anwendung finden. Zu ergänzen ist diese Aufstellung für die Kommunen um die Strategien auf den Ebenen der Produktbereiche, -gruppen und Produkte, die sehr oft als Anknüpfungspunkte für kommunale Strategien dienen.

Diese Ebenen lassen sich hierarchisch ordnen und in einer Pyramide abbilden:

Abbildung 22: Gegenstände kommunaler Strategien

Quelle: Eigene Darstellung

Besonders in den Stadtwerken eignen sich neben den Produktebenen die betrieblichen Funktionen wie Beschaffung, Produktion, Entwicklung oder Marketing bzw. die mit Hilfe der Wertkette analysierten Aktivitäten als Anknüpfungspunkte für Strategien.

Der Rat entscheidet, auf welcher Produktebene er Strategien definieren will. Je detaillierter die Strategien vorgegeben werden, desto geringere Handlungsspielräume bleiben dem Bürgermeister bzw. den Leitern der ausgegliederten Bereiche bei der Umsetzung der Strategien.

Die Unternehmensgesamtstrategien und die Strategien auf den Ebenen der Produktbereiche, Produktgruppen und Produkte werden im Folgenden detaillierter behandelt.

4.2.3.2.1  Unternehmensgesamtstrategien

Die kommunalen Gesamtstrategien betreffen die Entwicklung der Kommune als Ganzes, so dass von diesen in der Regel alle Produktbereiche betroffen sind. Darunter fallen zum Beispiel generelle Wachstums- oder Konsolidierungsstrategien. Als Beispiel lässt sich die Strategie der Stadt Hannover im „Strategiepapier Hannover 2015“ anführen, die Attraktivität der Stadt Hannover insbesondere für junge Menschen zu steigern[147], um die Bevölkerungsentwicklung der Stadt Hannover positiv zu beeinflussen. Die Gesamtstrategien bedürfen aufgrund ihres abstrakten Charakters noch einer Konkretisierung in den einzelnen strategischen Geschäftseinheiten und Produktbereichen.

In der freien Wirtschaft kommt in dieser Phase der Strategieentwicklung für das gesamte Unternehmen besonders die Portfolio-Technik zur Anwendung, für die in der Literatur und von Beratungsunternehmen zahlreiche verschiedene Konzepte entwickelt wurden. Häufig wird die Portfolio-Technik von diversifizierten Unternehmen dazu verwendet, das Portfolio von strategischen Geschäftsfeldern, strategischen Geschäftseinheiten, Produkten oder Kompetenzen so zu gestalten, dass dieses in optimaler Weise dem Erreichen der strategischen Ziele dient. In der Kommunalverwaltung hat sich diese Form der Portfolio-Technik aufgrund der speziellen Aufgaben- und Zielstruktur (Pflichtaufgaben und freiwillige Aufgaben, Heterogenität der Aufgaben) auf gesamtkommunaler Ebene nicht durchgesetzt. In sehr großen Kommunen wird die Portfolio-Technik teilweise im Rahmen des strategischen Beteiligungsmanagements angewendet.

Die Portfolio-Technik kann aber auch generell für die Analyse von zwei unabhängigen Kriterien eingesetzt werden. Nachfolgend wird die Portfolio-Technik auf der Ebene der Produktbereiche, Produktgruppen und Produkte erörtert.

4.2.3.2.2  Produktbereichs-, Produktgruppen- und Produktstrategien

Aufgrund der Heterogenität der kommunalen Aufgaben werden Strategien in der Praxis sehr oft auf der Ebene der Produktbereiche, -gruppen und Produkte definiert. Diese müssen von den Kommunen nach dem bundeseinheitlichen Produktrahmen in der Kernverwaltung verwendet werden und dienen in der Regel als Grundlage für die Haushaltsplanungen, das Controlling, das Benchmarking und für die Aufbauorganisation.

So kann die Formulierung von Strategien im Produktbereich Wirtschaft und Tourismus (s. Tabelle 3) auf der Ebene des Produktbereichs, der vier Produktgruppen oder der 12 Produkte erfolgen.

Als Beispiel aus der Praxis wird die Strategie der Stadt Hameln für den Produktbereich Wirtschaftsförderung angeführt:

Strategien der Stadt Hameln: „Wichtigstes Instrument für die Wirtschaftsförderung ist die Bestandspflege der in Hameln ansässigen Unternehmen. Dabei ist es erforderlich, Vertrauen aufzubauen und den Betrieben die schnelle Umsetzung von Investitionsvorhaben zu ermöglichen. (…) Es ist (…) unabdingbar, städtische Gewerbeflächen zu interessanten Konditionen anzubieten und eine umfassende Förderberatung sowie eine intensive Betreuung der Firmen zu jeder Zeit sicherzustellen. Neben der geographischen Lage Hamelns im landschaftlich reizvollen Weserbergland und der weltweit bekannten Sagenfigur des Rattenfängers gibt es in Hameln weitere positive Standortfaktoren: der Gewerbesteuerhebesatz liegt seit 1980 konstant bei 345 % und die Energiepreise für Strom, Gas und Wasser sind sehr günstig.“ [148]

In den ausgegliederten Bereichen wie den Stadtwerken hat der IMK-Produktrahmen zwar keine Gültigkeit, aber auch hier stellen die Produkte geeignete Anknüpfungspunkte dar.

Beispielhaft für die Strategien einer ausgegliederten strategischen Geschäftseinheit werden die Strategien der Stadtwerke Flensburg dargestellt:

Strategien der Stadtwerke Flensburg GmbH „Die (…) überragende Marktposition auf dem Heimatmarkt (…). wird in Zukunft gehalten. Sie dient als Grundlage für eine nachhaltige Wachstumsstrategie auch in europäischen Märkten, um die Ziele des Gesellschafters zu erreichen. Auf dem heimischen Markt für Wärme, Wasser und Strom halten wir unsere Marktanteile und nutzen diese für den Absatz neuer Produkte und Dienstleistungen. Dabei verbessern wir kontinuierlich unsere Effektivität und die Margen. Auf dem europäischen Markt werden wir die Geschäfte ausbauen, die steigende Rendite versprechen. (…) Zur Zukunftssicherung investieren wir in den weiteren Aufbau von Technologie- und Markt-Know-How bei alternativen Energien und neuen Produkten, um diese bei wirtschaftlicher Eignung auszubauen.“[149]

Für die Strategieentwicklung auf den Produktebenen können vielfältige Instrumente eingesetzt werden. Dazu zählen neben der bereits in Kapitel 4.2.3.1.1 aufgeführten TWOS-Matrix die Szenario-Technik, die Portfolio-Technik, die Wertkette oder die Nutzwertanalyse. Die Szenario- und die Portfolio-Technik werden anhand von Beispielen näher behandelt.

4.2.3.2.2.1  Szenario-Technik

Die Szenario-Technik wurde bereits in Kapitel 4.2.2.1 als Instrument der strategischen Analyse vorgestellt. Es wird auf das im vorgenannten Kapitel in Abbildung 14 aufgeführte Beispiel zurückgegriffen, um daraus mögliche Strategien abzuleiten. Aus dem zu erwartenden Rückgang der Anzahl der Kinder im Alter von drei bis sechs Jahren lassen sich grundsätzlich vier Strategien ableiten: die Beibehaltung des Status Quo, ein reaktives Handeln, ein präventives Handeln und ein Strategie-Mix aus reaktivem und präventivem Handeln.[150] Die Folgen der Beibehaltung des Status Quo werden bereits im Ursprungs-Szenario dargestellt (Abbildung 14).

Die reaktiven und präventiven Strategien stellen sich in Szenarien wie folgt dar:

Abbildung 23: Strategieentwicklung mit der Szenario-Technik: Reaktive Strategie

Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an: Ramboll Management GmbH (2005), S. 13

Abbildung 24: Strategieentwicklung mit der Szenario-Technik: Präventive Strategie

Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an: Ramboll Management GmbH (2005), S. 12

Die jeweiligen Strategie-Szenarien müssen in Form von zu treffenden Maßnahmen konkretisiert werden (Beispiel für präventives Handeln: Ausweisung von Wohngebieten, Ansiedlung von Firmen, etc.).

4.2.3.2.2.2  Portfolio-Technik

Wie bereits erwähnt wurde, bestehen für die Portfolio-Technik zahlreiche Varianten, so dass nur ein Beispiel für diese unterschiedlichen Formen aufgeführt wird. In der nachfolgend beschriebenen Form baut die Portfolio-Technik auf den in der SWOT-Analyse ermittelten Stärken und Schwächen sowie Chancen und Risiken des Unternehmens auf. Aus den vielfältigen Faktoren, die sich in der SWOT-Analyse ergeben haben, werden zwei oder drei Schlüsselkriterien ausgewählt, die den größten Einfluss auf den Erfolg ausüben. Diese Schlüsselkriterien werden anschließend in einem Portfolio dargestellt, um daraus Strategien ableiten zu können.

Das nachfolgende Beispiel bildet die Standortfaktoren einer Kommune anhand von drei Faktoren ab (Bedeutung für die Wirtschaft, relatives Leistungsniveau, Umfang der Einflussmöglichkeiten).

Abbildung 25: Portfolio-Technik in der Wirtschaftsförderung

Quelle: Eigene Darstellung

Die Pfeile symbolisieren das angestrebte Soll-Portfolio der Kommune, das wie in der Szenario-Technik noch einer Konkretisierung durch Strategien bedarf (z.B. Senkung der Energiepreise, regionale Imagekampagne).

4.2.4  Strategieimplementierung am Beispiel der Stadt Vlotho

4.2.4.1  Grundlagen

4.2.4.1.1  Struktur der Stadt Vlotho

In der Stadt Vlotho im Kreis Herford leben rund 20.300 Einwohner auf einer Fläche von 77 km². Wesentliche Kennzeichen Vlothos sind die landschaftlich reizvolle Lage an der Weser, die Eigenschaft als Luftkurort mit dem Angebot von Campingplätzen, Badeseen und Kurkliniken, die Präsenz von vier Bildungsstätten und einem voll gegliederten Schulsystem sowie eine ausgezeichnete Verkehrsanbindung an die Autobahnen A 2 und A 30. Als Wirtschaftsstandort verfügt Vlotho über eine mittelständische Unternehmensstruktur mit Schwerpunkten in den Bereichen des Maschinenbaus, der Holzverarbeitung und der Kunststoffverarbeitung. In der näheren Umgebung Vlothos befinden sich die größeren Städte Herford, Bad Oeynhausen, Löhne, Porta Westfalica, Minden, Bad Salzuflen und Lemgo. 

Die Aufgaben und Leistungen der Stadt werden im Wesentlichen in den Organisationsformen der Stadtverwaltung (als Körperschaft des öffentlichen Rechts), der Vlothoer Wirtschaftsbetriebe (VWB, rechtlich unselbständige eigenbetriebsähnliche Einrichtung) und der Stadtwerke Vlotho GmbH erbracht.[151] Darüber hinaus befindet sich derzeit eine Vlotho Marketing GmbH in der Gründung.

Die Aufgabenverteilung auf die zukünftig vier Organisationsformen wird im folgendem Schaubild verdeutlicht.

Abbildung 26: Rechts- und Organisationsformen der Stadt Vlotho

Quelle: Eigene Darstellung

Die Kernverwaltung, die VWB und die Stadtwerke Vlotho sind zwar in den Organisationsformen getrennt, es bestehen aber dennoch vielfältige Verflechtungen:

• Die Kernverwaltung nimmt Aufgaben für die VWB und/oder die Stadtwerke wahr (z.B. Personalverwaltung, EDV, Bürgerbüro, Verwaltung des Girokontos). Der Bürgermeister und zwei Ratsherren gehören der fünf Mitglieder umfassenden Gesellschafterversammlung der Stadtwerke Vlotho GmbH an. Der Bürgermeister ist Dienstvorgesetzter der Beschäftigten der VWB.
• Die VWB erbringen mit dem Bauhof Dienstleistungen für die Kernverwaltung und erfüllen mit ihrem Personal auch die Aufgaben der Stadtwerke. Der Werkleiter der VWB ist zugleich Geschäftsführer der Stadtwerke Vlotho.
• Die Stadtwerke beliefern die Kernverwaltung mit Gas, Wärme und Wasser und führen im Auftrag der Kernverwaltung die Aufgaben Stadtbus und Schulbus aus.

Die Stadtwerke wurden im Oktober 2004 mit Wirkung zum 01.01.04 von einem Eigenbetrieb in eine GmbH umgewandelt, um den Einstieg der RWE AG als strategischer Partner zum 01.01.05 zu ermöglichen. Die RWE AG hat u. a. das Gasnetz des Ortsteiles Vlotho-Exter in die GmbH eingebracht. Trotz verlustbringender Sparten konnten die Stadtwerke, für die rund 12 Mitarbeiter der Vlothoer Wirtschaftsbetriebe tätig sind, in den vergangenen Jahren die Konzessionsabgaben für Gas und Wasser an die Stadt Vlotho und zusätzlich noch einen Jahresgewinn erwirtschaften.

4.2.4.1.2  Ausgangslage im strategischen Management

4.2.4.1.2.1  Bisher eingesetzte strategische Steuerungsinstrumente

Neben dem durch das Projekt „Kompass“ angestoßenen Strategieprozess werden weitere Instrumente der strategischen Steuerung eingesetzt. Diese werden im Folgenden getrennt nach Kernverwaltung und Stadtwerken erläutert.[152]

4.2.4.1.2.1.1    Kernverwaltung

Die wichtigsten strategischen Instrumente der Kernverwaltung sind der Haushaltsplan, das Controlling, strategische Einzelentscheidungen sowie der Jahresabschluss.

Haushaltsplan: In der Kernverwaltung bildet der jährlich vom Rat der Stadt Vlotho zu beschließende Haushaltsplan das wichtigste operative und strategische Steuerungsinstrument. Mit diesem Plan lenkt der Rat die Leistungen der Verwaltung, da er in diesem Ziele vorgibt und Mittel bereitstellt. Die Mittel für Geschäftsausgaben werden für ein Haushaltsjahr genehmigt und überwiegend zu Budgets zusammengefasst. Im Bereich der Investitionen werden die Mittel an konkrete Maßnahmen gebunden. Für Investitionsmaßnahmen, die sich über mehrere Jahre erstrecken, wird auch über die Bereitstellung von Mitteln in den Folgejahren entschieden. Darüber hinaus eröffnet der Haushaltsplan auch eine Übersicht über die gesamte finanzielle Lage der Stadt Vlotho, da er die Finanzströme von und an die VWB und von und an die Stadtwerke einbezieht und in einem Beteiligungsbericht nähere Angaben zu deren Lage ausweist. Zusätzlich zum Planjahr erfolgt im Haushaltsplan eine Finanz- und Ergebnisplanung der auf das Haushaltsjahr folgenden drei Jahre. Aufgrund seiner Bedeutung steht der Haushaltsplan auch im Zentrum der öffentlichen politischen Auseinandersetzung.

• Einzelentscheidungen des Rates: Während des Haushaltsjahres trifft der Rat strategische Einzelentscheidungen in Form von Ratsbeschlüssen. Im Rahmen seiner Befugnisse (z.B. Organisationsrecht) entscheidet auch der Bürgermeister über strategische Belange.
• Controlling: Der Haushaltsplan bildet ferner die Grundlage für das unterjährige Finanzcontrolling der Verwaltung.
• Jahresabschluss: Nach Vollzug des Haushaltsjahres wird ein Jahresabschluss mit einer Bilanz und einer Ergebnisrechnung erstellt.  

4.2.4.1.2.1.2    Stadtwerke

Trotz der abweichenden Organisations- bzw. Rechtsformen ähneln die strategischen Instrumente der VWB und der Stadtwerke denen der Kernverwaltung, was sich insbesondere aus gesetzlichen und vertraglichen Regelungen ergibt. Im Folgenden werden die Instrumente der Stadtwerke beschrieben.

• Wirtschaftsplan: Die Stadtwerke erarbeiten als Pendant zum Haushaltsplan der Kernverwaltung jährlich einen Wirtschaftsplan, der von der Gesellschafterversammlung vor Beginn des Geschäftsjahres beschlossen wird. Der Wirtschaftsplan enthält einen Ergebnisplan, einen Vermögensplan und einen Finanzplan. Letzterer schließt das geplante Wirtschaftsjahr und vier Folgejahre ein. Der Wirtschaftsplan bildet die Grundlage für die Geschäfts- und Investitionstätigkeiten im Wirtschaftsjahr. Eine Budgetierung der Mittel erfolgt nur im Bereich der Investitionsmaßnahmen. Während der Haushaltsplan der Kernverwaltung veröffentlicht wird, ist der Wirtschaftsplan der Stadtwerke nicht-öffentlich.
• Einzelentscheidungen der Gesellschafterversammlung: Während des Wirtschaftsjahres trifft die Gesellschafterversammlung strategische Einzelentscheidungen. Im Rahmen seiner Befugnisse (z.B. Organisationsrecht) entscheidet auch der Geschäftsführer über strategische Belange.
• Controlling: Basierend auf dem Wirtschaftsplan erfolgt im Wirtschaftsjahr ein Controlling, in dessen Zentrum die Entwicklung der Finanz- und Ergebnislage steht.
• Jahresabschluss: Nach Abschluss des Wirtschaftsjahres wird ein Jahresabschluss und Lagebericht nach den Vorschriften des HGB aufgestellt.

Darüber hinaus verfügen die Stadtwerke Vlotho über ein Risikomanagement. Die festgestellten Risiken und die zu deren Reduzierung gewählten Strategien werden in einem Risikomanagementhandbuch festgehalten, das jährlich angepasst wird. Dieses Handbuch wird derzeit aufgrund der anstehenden, weit reichenden Veränderungen des Energiewirtschaftsrechts überarbeitet und daher hier nicht dargestellt.

4.2.4.1.2.2  Klassischer Strategieprozess im Projekt „Kompass“

Durch den im Jahr 2002 erfolgten Eintritt in das bereits laufende Projekt „Kompass“ der Bertelsmann Stiftung wurde das strategische Management erstmals im Sinne des klassischen Strategieprozesses angewandt. Innerhalb des Strategieprozesses wurden von der Stadt Vlotho die nachfolgend beschriebenen Schritte durchgeführt.  

1. Strategische Zielplanung

Zunächst wurde vom Rat im Juni 2002 in einem Strategieworkshop ein Leitbild für die Stadt Vlotho entwickelt:

Das Leitbild der Stadt Vlotho: „Vlotho, Stadt der Bildung, Kultur, Tourismus, Gesundheit, mit florierender Wirtschaft und belebtem Zentrum und einer sinnvollen Verkehrsstruktur in einer landschaftlich reizvollen Wohnlage“

Als strategische Ziele wurden die von den anderen Projektkommunen einheitlich vereinbarten Ziele übernommen:

Strategische Ziele der Stadt Vlotho: Gesellschaftlichen Zusammenhalt und Identifikation mit der Stadt stärken Wirtschaftsstandort ausbauen und Arbeitsplätze fördern Gesicherte soziale Lebensbedingungen gewährleisten und attraktive kulturelle Lebensbedingungen ermöglichen Bildung und lebenslange Lernprozesse gewährleisten Gesunde Umwelt nachhaltig sichern

2. Strategische Analyse

Ebenfalls im Juni 2002 wurde eine strategische Analyse durchgeführt. Diese bestand zum einen aus einer Telefonumfrage des Instituts für Demoskopie Allensbach unter Vlothoer Bürgern und Interessengruppen, in der z. B. die Zufriedenheit mit der Stadtverwaltung und mit der Lebensqualität Vlothos abgefragt wurden. Zum anderen wurden objektive Daten wie Finanzkennziffern, statistische Kennziffern oder Wirkungskennziffern erfasst. Diese subjektiven und objektiven Daten wurden mit den anderen Projektkommunen verglichen. Die Daten wurden in Anlehnung an die SWOT-Analyse hinsichtlich der aus ihnen ableitbaren Chancen und Risiken bzw. Stärken und Schwächen ausgewertet.

Als Ergebnis der Analyse lässt sich grob zusammenfasst darlegen, dass die Stadt Vlotho strukturelle Merkmale besitzt (z.B. Landschaft, Verkehrsanbindung, Wirtschaftsstruktur, Schulen), die ihr im Wettbewerb der Kommunen eine gute Ausgangslage verschaffen. Die Bürger haben angegeben, gerne in Vlotho zu leben, sahen jedoch auch Handlungsbedarf z. B. im Bereich der Einkaufssituation und dem Straßenzustand.

Strategische Chancen für die Stadt Vlotho wurden insbesondere in der Ansiedlung von Wirtschaftsunternehmen, der Ausweisung von attraktiven Wohngebieten oder einer Ausweitung des Tourismus identifiziert. Demgegenüber wurden im demografischen Wandel und in der Konkurrenz zu den Nachbarkommunen (im Hinblick auf Konsumenten, Kurgäste, Einwohner, Wirtschaftsunternehmen, etc.) strategische Risiken gesehen.

3. Strategieentwicklung

Als nächster Schritt im Strategieprozess wurden vom Rat der Stadt Vlotho in einem Strategie-Workshop im September 2002 die folgenden Handlungsschwerpunkte als Vorstufe für die Entwicklung von Strategien formuliert:

Strategische Handlungsfelder der Stadt Vlotho: Verbesserung der Verkehrssituation Verbesserung der Einkaufssituation Förderung von Familien, Kindern und Jugendlichen (einschließlich  Schulstandorte) Gestaltung des demografischen Wandels Verbesserung der Kommunikation mit dem Bürger

4. Weitere Phasen des Strategieprozesses

Die weitere systematische Umsetzung des Strategieprozesses, d.h. die Konkretisierung, Implementierung und Kontrolle der Strategien, wurde zunächst aufgrund der in der Kernverwaltung laufenden Umstellung des Rechnungswesens von der Kameralistik auf die Doppik zurückgestellt. Diese Umstellung auf das so genannte „Neue Kommunale Finanzmanagement“, ein an die Doppik angelehntes Rechnungswesen, wurde zwischenzeitlich zum 01.01.05 abgeschlossen. Das Projekt „Kompass“ wurde planmäßig Mitte 2004 von der Bertelsmann Stiftung beendet.

4.2.4.2  Konkretes Vorgehen bei der Strategieimplementierung

4.2.4.2.1  Inhaltliche Grundlagen

Die Stadtwerke Vlotho verfügen über keine explizit formulierte Unternehmensphilosophie und stützen sich insoweit als kommunalbestimmtes Unternehmen auf das Leitbild und die strategischen Ziele der Stadt Vlotho. Die derzeit noch auf übergeordneter Ebene der Stadt Vlotho definierten Ziele und Handlungsfelder müssen für die Stadtwerke Vlotho konkretisiert werden. Aus den strategischen Zielen der Stadt Vlotho lässt sich eine Reihe von Zielen für die Stadtwerke folgern:

Tabelle 8: Abgeleitete Ziele für die Stadtwerke Vlotho

Quelle: Eigene Darstellung

Darüber hinaus gehen aus den strategischen Zielen der Stadt Vlotho mittelbar auch Finanzziele für die Stadtwerke hervor. Zwar werden die Finanzen in den strategischen Zielen der Stadt Vlotho nicht direkt erwähnt, diese lassen sich jedoch aus diesen ableiten, da für das Umsetzen und Erreichen der Ziele entsprechende Mittel notwendig sind. Aufgrund der beschriebenen Finanzkrise der Stadt Vlotho wird von den Stadtwerken Vlotho die Zahlung der Konzessionsabgaben und einer Gewinnausschüttung erwartet. Die SGE Gas/Wärme soll daher Gewinne in einer Höhe erwirtschaften, die im Jahresabschluss der Stadtwerke auch nach der Verrechnung mit den verlustbringenden SGE die Zahlung der Konzessionsabgaben und einer Gewinnausschüttung ermöglicht.

Auch die strategischen Han